Desafíos de la Defensoría del Pueblo

En un comienzo abrumaba a quienes trabajamos en la Defensoría del Pueblo de Río Negro la difícil situación en que nos habían colocado el constituyente y el legislador al momento de ponerle nombre a tan noble órgano de control. Pensábamos que no se adecuaba a los alcances reales de sus competencias, atribuciones y funciones. Parecía que nos habían dado un traje varias veces más grande que el cuerpo. Como ejemplo, durante la crisis de los años 2001/2002 era difícil explicar que, a pesar del nombre, éramos “tan sólo” un órgano de control externo del Poder Ejecutivo. Pero pasaron los años y nos fuimos acomodando a esa prenda hasta lograr –sin un solo retoque– que fuera un traje a medida. Digo esto porque, si bien el rol del titular del órgano es sustancial, se le suman otras razones, entre ellas la claridad con que se distinguieron sus dos funciones esenciales que con sabiduría el legislador otorgó en 1993 y reafirmó en el 2002 por unanimidad, una interna que finaliza normalmente con la recomendación y otra externa en la defensa de los derechos colectivos. La primera se condice con la facultad de destacar deficiencias, aconsejar, evaluar al Poder Ejecutivo respecto de su accionar, incluso en el ámbito de la discrecionalidad o mejor dicho en el ejercicio de la oportunidad, mérito o conveniencia de sus decisiones más allá de la legalidad. La segunda –en la que pretendo ahondar aquí– se refiere a la representación judicial de los derechos colectivos, que encuentra sus bases en las constituciones nacional (artículos 43 y 86) y provincial (artículo 167), que pone en su cabeza “la defensa de los derechos colectivos frente a actos u omisiones de la Administración” otorgándole para ello la ley “la defensa en juicio de los derechos difusos o derechos de instancia colectiva” (2756, artículo 9 inciso b). En ese camino en el 2002 la Legislatura aprobó “por unanimidad” la ley 3635 con el fin de darle una mayor presencia judicial el “beneficio de litigar sin gastos”. Expresó como objetivos el legislador “…intenta modificar la norma en lo atinente a facilitar y mejorar el acceso a la justicia, ello a los fines de representar los intereses y derechos de la comunidad rionegrina. La ley Nº 2756 es anterior a la reforma de la Constitución nacional y como ésta ha legitimado procesalmente a distintas personas para reclamar por la defensa de intereses colectivos o difusos (artículo 43); se hace necesario modificar el inciso b) del artículo 9 de la referida norma a los fines de que readquiera la facultad de intervenir en juicios…”. Entendió entonces el legislador sin margen a interpretación alguna que “el defensor del Pueblo es un colaborador crítico de la administración pública, como tal en numerosas ocasiones debe intervenir judicialmente en la defensa de los derechos colectivos de los ciudadanos, para quienes el acceso a la justicia resulta en numerosas ocasiones harto complicado”. En igual sentido, un reciente fallo de la Corte Nacional (“Halabi”, 2010) terminó de dar forma a lo que el constituyente nacional plasmó en 1994 respecto de los que considera derechos colectivos, sentando sus bases y legitimado para invocarlos. Destaca que lo son por dos razones, por recaer sobre un bien indivisible (instancia colectiva) o sobre bienes divisibles en forma particular pero con una causa fáctica común y efectos colectivos (individuales homogéneos), teniendo en ambos casos efectos “erga omnes”; esta clasificación comprende… tanto intereses simples, legítimos y derechos subjetivos y ahí hace crisis la añeja distinción. Continúa destacando sobre sus particularidades, “En la medida que excede el mero interés de las partes y repercute en un importante sector de la comunidad por haberse sometido a debate la legitimidad de medidas de alcance general que interesan a actividades cuyo ejercicio no es ajeno al bienestar común”; “Que en materia de legitimación procesal corresponde como primer paso delimitar con precisión las tres categorías de derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos y de incidencia colectiva referente a intereses individuales homogéneos”; “que los derechos de incidencia colectiva que tienen por objetos bienes colectivos (art. 43 de la Constitución nacional) son ejercidos por el defensor del Pueblo de la Nación, las asociaciones que concentran el interés colectivo y los afectados”. Dicha clasificación, que ya tiene algunos años entre los autores, es doctrina judicial en Río Negro (fallo “Decovi”, 2006), donde nuestro máximo tribunal fija similar postura en un destacado voto del Dr. Víctor H. Sodero Nievas. A partir de ambos se consolidó un nuevo horizonte –impensado en aquellos años– que nos encuentra revirtiendo el tímido rol que en principio se sugería a la Defensoría del Pueblo (a pesar de su denominación), hasta encontrarnos hoy consolidando la titularidad de derechos declarados y que el defensor del Pueblo puede invocar –casi con exclusividad– sólidos argumentos jurídicos para su representación. Nos preguntamos varias veces antes de iniciar acciones que buscaban elevar dicho “estándar” legal, si más que un derecho no es una obligación de la Defensoría del Pueblo la defensa de la legalidad, siendo el bien jurídico que se tutela el funcionamiento normal, ordenado y legal de la administración pública, que puede verse afectado por la conducta irregular, negligente, descuidada del funcionario, todo lo cual se vincula en forma indisoluble con la salvaguarda del Estado de derecho democrático y las instituciones republicanas. Es conocida la insuficiencia de la legitimación del ciudadano a los efectos de reclamar a su respecto –a pesar de la incorporación de los derechos colectivos que legitima al “afectado”– sobre la base de la doctrina del “caso judicial” desarrollada a partir del artículo 116 de la Constitución nacional para poder acceder a la Justicia y que exige un perjuicio concreto diferente del general. En consecuencia quedan a la vista acciones gubernamentales fuera del alcance judicial, circunstancia ajena a los pactos internacionales (CIDH 8.2 CADH 8) y constitucionales (artículo 18 de la nacional y 22 de la provincial), como asimismo principios superiores del derecho “pro acciones”, acceso a la jurisdicción”, por no existir –en principio– un legitimado para accionar. Aquí nos encontramos en terreno fértil para la Defensoría del Pueblo. No puedo dejar de destacar que algunas ramas del derecho avanzaron un poco más sobre este punto. Así, en la defensa del medioambiente existen fallos que reconocen a cualquier ciudadano la legitimación amplia para reclamar judicialmente ante su lesión o amenaza o bien en causas penales que involucran casos sensibles a la ciudadanía. Como ejemplos puedo citar el caso del asesinato del fotógrafo José Luis Cabezas o hechos de corrupción donde es doctrina judicial –incluso en nuestra provincia– la posibilidad de que una ONG participe como querellante. Fácilmente podemos ir concluyendo que los antecedentes citados marcan el camino hacia la ampliación de la representación de los derechos colectivos dentro de los cuales la Defensoría del Pueblo es un actor principal. La reforma constitucional de 1994 nos introdujo en una nueva realidad, en un nuevo modelo de sociedad, y para ello creó instituciones que “garantizan” ese objetivo y que son de inexorable aplicación en nuestro medio (conforme al artículo 1 de la Constitución provincial, que impone: “La Provincia de Río Negro, en ejercicio de su autonomía y como parte integrante de la Nación Argentina, se dicta su Constitución y organiza sus instituciones bajo el sistema republicano y democrático de gobierno, según los principios, derechos, deberes y garantías consignados en la Constitución Nacional”). Como sociedad nos encontramos reacomodándonos a esa nueva realidad y quizás aún no logramos internalizar muchos de los desafíos que nos puso por delante el constituyente hace ya 16 años, pero esa frontera está cada vez más cerca y en algún momento alcanzaremos la máxima expresada por el profesor Agustín Gordillo, quien para definirlo en términos sencillos en oportunidad de la reforma citada llamó al defensor del Pueblo “el abogado de la sociedad”. (*) Abogado. Defensoría del Pueblo de Río Negro

JULIÁN FERNÁNDEZ EGUÍA (*)