Planeamiento urbano, rentas y especulación en Neuquén

En Latinoamérica, en general, es abundante la literatura académica que aborda y analiza la potencialidad que tienen los instrumentos de planeamiento de los gobiernos locales. Además de señalar las potestades y prerrogativas que tienen los municipios de establecer los principios de planeamiento y ordenamiento territorial de sus ciudades, suelen destacarse las políticas públicas tendientes a capturar las plusvalías urbanas, esto es, las rentas diferenciales del suelo que, generadas por el accionar del Estado, valorizan los inmuebles de los propietarios privados. Paradigmáticamente, este es el caso de países como Brasil y Colombia, donde desde hace años existen políticas concretas desarrolladas por regiones y municipios que han buscado llevar a la práctica estas ideas.

Este breve preámbulo es necesario apuntarlo por la oportunidad que tiene Neuquén para hacer aplicables estas políticas e integrarlas al armazón de herramientas regulatorias orientadas al ordenamiento territorial. Esta ciudad forma parte de un centro administrativo y de servicios que vincula a varias localidades de Río Negro y Neuquén a lo largo de una extensa conurbación cercana a los cincuenta kilómetros.

Históricamente, el complejo frutíhortícola estructuró buena parte de la economía de esta área, y el uso de su suelo, con la puesta en producción de chacras de pequeños y medianos chacareros, sobre todo en los márgenes laterales de los ríos Neuquén y Limay. Sin embargo, los últimos años han dado muestras de un progresivo agotamiento de este modelo productivo (Worcel, 2006; Landaburu, 2007) que, entre otras manifestaciones espaciales, ha conllevado la desaparición de chacras cultivables y su reconversión en loteos residenciales (Landriscini, Domeet y Rivero, 2014), particularmente en el margen norte de la ciudad.

Plausiblemente, estos nuevos loteos pueden ser explicados por la expansión reciente de la frontera hidrocarburífera y las actividades derivadas de la explotación de gas no convencional, pero también por obras de infraestructura vial que, como el tercer puente inaugurado en el 2017, proyectan una pronta valorización del suelo en áreas aledañas a barrios como Rincón de Emilio, por citar un ejemplo, pero también a otras zonas de conexión directa con el puente.

Otro caso es el paseo de la Costa, una zona ribereña al sur de la ciudad -históricamente marginal, inundable y poblada casi exclusivamente por asentamientos precarios- que, mediante un plan de desarrollo local y acondicionamiento físico, se valorizó fuertemente en los últimos años, impulsando a muchos propietarios a vender sus tierras para ser reconvertidas en barrios cerrados.

Estas transformaciones espaciales implican interrogantes en torno a las políticas de planeamiento que puede instrumentar el Municipio de Neuquén para regular el crecimiento urbano, en general, y los usos del suelo, en particular, sobre todo considerando el margen de expansión en determinadas áreas sensibles de la ciudad. Pero también suponen consideraciones acerca de la valorización del suelo que este crecimiento trae consigo, las acciones estatales que inciden en este fenómeno, los riesgos ambientales y las dificultades habitacionales que puede traer aparejadas en una ciudad que, como otras en la Patagonia, no ha estado ajena a las ocupaciones informales de terrenos (derivando con frecuencia en hábitats precarios y desprovistos de infraestructura y equipamiento urbano).

Así, por ejemplo, las herramientas regulatorias que dispone el Municipio para regular el crecimiento -como los criterios de subdivisión del territorio, los usos permitidos y la normativa edilicia- también pueden favorecer la formación de determinadas rentas urbanas (plusvalías) que eventualmente terminan capitalizándose en el precio de los inmuebles. Poder construir en altura, disponer de usos urbanos que otrora eran rurales (y no solo residenciales, sino también comerciales y/o de servicios) y en áreas visualmente atractivas, son parte de los beneficios normativos que suelen concedérsele a los propietarios del suelo.

En este orden, el Estado municipal tiene la potestad no ya sólo de establecer una política de planeamiento autónoma que regule los usos del suelo en la ciudad y el crecimiento urbano, sino también de recuperar para el erario público total o parcialmente esas rentas que contribuyó a crear con su accionar, y que generalmente son absorbidas por el sector privado.

Debe consolidarse entonces un nuevo paradigma que visibilice claramente la potencialidad de las políticas de planeamiento -los efectos que producen y el vínculo que establecen con el sector privado-, y permitan ser útiles tanto para desalentar acciones especulativas, morigerar el precio del suelo y prevenir la informalidad, como para aumentar los ingresos públicos mediante la captura de las rentas diferenciales que generan.

* Doctor en Ciencias Sociales y becario posdoctoral Conicet-Cietes/UNRN