Federalismo, responsabilidad y gobernabilidad 

Por Dr. Alvaro Ruiz Moreno (*) (Especial para "Río Negro" )



La Argentina es un país federal. No está de más recordarlo y así lo define nuestra Constitución Nacional. No es ésta la oportunidad de ensayar definiciones del federalismo, pero en un intento simplificador podría decirse que es un esquema de distribución territorial del poder entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales.

A pesar de nuestra tradición federal, la historia indica cierta tendencia centralista. El proceso de descentralización que comenzó en la Argentina a fines de los años 80 significó, de alguna manera, una corrección del centralismo histórico y contribuyó a incrementar y consolidar la autonomía de las provincias; aun cuando los disparadores para implementar esas medidas hayan tenido una motivación fiscalista. Descentralización y federalismo aunque no son sinónimos son complementarios.

En la Argentina el federalismo en su dimensión política está plenamente vigente. Sin embargo y a partir del análisis de algunos datos que se han hecho públicos en los últimos meses respecto de la relación Nación-provincias, el federalismo desde el punto de vista económico y fiscal merece algunas consideraciones.

El sistema fiscal federal de la Argentina necesita ser repensado y fortalecido y éste será sin lugar a dudas un proceso complejo. Para ello basta recordar a modo de ejemplo la asignatura pendiente respecto de una nueva ley de coparticipación federal como marco general de distribución de recursos entre la Nación y las provincias.

El debate del federalismo fiscal y de las consecuencias macroeconómicas de la descentralización ha surgido como un asunto de relevancia no sólo en la Argentina, sino en el mundo entero, especialmente a partir de la experiencia de algunas economías emergentes en las cuales los efectos de estas medidas no fueron los esperados. En el ámbito económico, existe un profundo debate académico acerca de cuáles han sido los resultados fiscales del federalismo y la performance de los gobiernos regionales y del gobierno central en un esquema federal. Como lo señalan algunos estudios, la excesiva dependencia de esos gobiernos de las transferencias nacionales es un fenómeno que se da en toda América Latina, ya que se financia más de la mitad de los gastos locales con recursos de origen nacional, contra un tercio en los países de la OCDE. También se ha detectado una ausencia en el control del endeudamiento territorial y la falta de incentivos en la generación de recursos propios en la medida de que éstos sean transferidos desde el gobierno central.

La Argentina no escapa a este diagnóstico y en esos tiempos, a raíz de la delicada situación de algunas provincias, la trascendencia que ha adquirido la problemática fiscal regional es inédita. Algunos datos pueden ilustrar la realidad. El promedio de las 24 jurisdicciones de la relación entre deuda e ingresos es del 55,5%, alcanzando en algunos casos más del 100%. La coparticipación supera en algunos casos el 60%, llegando en algunos casos al 97% y la participación de los ingresos tributarios propios en relación con los ingresos totales, salvo en el caso de la ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires, no superan el 35% con casos extremos con una relación menor al 10%.

No seríamos originales al plantear que la Argentina es un país con grandes desequilibrios y disparidades socioeconómicas, productivas y fiscales. Pero no es ocioso recordar que tras los indicadores fiscales hay también altas tasas de desocupación, un empleo fuertemente dependiente del sector público (el promedio para todo el país es de 57,9%), preocupantes tasas de mortalidad infantil, crecientes niveles de pobreza, falta de competitividad y altas tasas de interés. Como podrá deducirse, los efectos no afectan sólo a las provincias involucradas en situaciones críticas, sino a la Nación toda. No sólo compromete la estabilidad macroeconómica, sino también la gobernabilidad. El caso de la provincia de Corrientes es un ejemplo y una alarma.

Sin embargo, sería absurdo plantear esta situación en términos de un enfrentamiento entre la Nación y las provincias. No se trata de buscar culpables. Tampoco es un problema de posición política ni mucho menos ideológica. El desafío es mejorar nuestras instituciones y encontrar los mecanismos de interacción entre los distintos niveles de gobierno, incluyendo a los municipios, para poder garantizar crecimiento económico con equidad.

Las provincias argentinas tienen hoy un grado de autonomía superior respecto de 10 años atrás. Las condiciones de la globalización han impuesto nuevas reglas, en las cuales las economías regionales y los gobiernos subnacionales compiten por capital, tecnología y empleo sin necesidad de intermediarios por parte del gobierno central. En este sentido la responsabilidad es mayor.

Como dice Sergio Boisier, “un estado moderno es inteligente” y entiende la relación entre sus partes como un sistema en el cual una parte interactúa con el todo y con los demás; tal como una red. Para que los nodos de una red estén en condiciones de participar en ella es necesario equilibrar su capacidad institucional. La necesidad de establecer mecanismos de coordinación entre los niveles proviene de la complejidad de las relaciones de la esfera pública. Implementar mecanismos de cooperación y coordinación horizontal y vertical puede resultar en un gobierno más efectivo y con mayor gobernabilidad.

En un esquema como el señalado, a cada una de las jurisdicciones y de los niveles de gobierno les son reconocidos ámbitos de autonomía y atribuciones y en consecuencia responsabilidades e imputabilidades. No hay federalismo sin autonomía y no hay autonomía sin responsabilidad.

Un esquema federal responsable debe garantizar la gobernabilidad. Esta implica también disciplina fiscal y una democracia consolidada y, en este sentido, puede ser una herramienta para que se alcancen los objetivos nacionales; que la acción tenga un criterio devolutivo a los ciudadanos y que incremente los niveles de participación de la sociedad.

Alinear las políticas entre el gobierno central y los subnacionales en cuestiones como la estrategia fiscal es fundamental para otorgar coherencia, eficiencia y capacidad de respuesta para la esfera pública en su conjunto. En esta línea, el gobierno nacional ha promovido recientemente un nuevo acuerdo federal transitorio entre la Nación y las provincias, para poder superar la crítica situación en alguno de los estados provinciales.

El denominado Compromiso Federal que fue aprobado por ley estableció, entre otras cosas, un marco de discusión y una serie de compromisos entre ambas partes con el objetivo de otorgar coherencia, transparencia y mecanismos de coordinación de las finanzas públicas. Incluso se ha planteado en ese marco que el tema de la deuda provincial se abarcará globalmente, teniendo en cuenta el saneamiento de las finanzas públicas provinciales y municipales.

Sería ésta una inmejorable oportunidad para rescatar las instituciones del federalismo. En la Argentina las denominadas reformas de segunda generación están pendientes y la relación Nación-provincias está comprendida en ello. Si se pretende un camino conjunto para una gestión pública ordenada, eficiente, transparente y que nos permita crecer, el esfuerzo debe ser conjunto entre el gobierno central, las provincias y los municipios.

(*) Subsecretario general de la Presidencia de la Nación. 


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