La distribución del ingreso en la Argentina

A pesar de la recuperación económica del país en los últimos tres años a niveles de 1998, continúa profundizándose la desigualdad en materia de política de distribución de los ingresos, lo que torna indispensable un mejoramiento en áreas como el gasto público social y la educación.

Según la información publicada por el diario «Río Negro» del día 14 de agosto, la distribución del ingreso en la Argentina sería más desigual que en la década de los noventa. De acuerdo con la publicación, la mejora en la distribución del ingreso en la Argentina continúa siendo una «promesa incumplida» por el actual gobierno nacional.

El gran dilema reside en cómo mejorar la acción del Estado en estas áreas cuando, en un contexto de deterioro de las finanzas públicas regionales, son las provinciales las que tienen a su cargo el mayor peso de dichas funciones.

Para tratar de explicar esta paradoja es necesario pensar en si lo que debe modificarse en la concepción política de nuestro país es más una cuestión de gestión o del modelo utilizado.

En la actualidad la Argentina nos muestra dos realidades muy disímiles si observamos el comportamiento de las finanzas públicas nacionales y las provinciales.

Mientras la Nación viene incrementando año a año sus niveles de superávit primario, lo contrario ocurre en las provincias, con la posibilidad de que varias jurisdicciones vuelvan a presentar fuertes déficit fiscales durante el 2006.

Como expuso recientemente el economista Rogelio Frigerio en una nota en la revista Noticias, estas realidades tan disímiles no radican en una desigual calidad de gestión, sino que se conciben a partir del modelo puesto en práctica por los últimos gobiernos nacionales en materia de potestad de los recursos tributarios, las responsabilidades del gasto y del impacto que algunas políticas nacionales tienen en las finanzas provinciales.

Por el lado de la Nación, el esquema fiscal está sustentado en la existencia de dos impuestos que no estaban presentes en el pasado como son las retenciones a las exportaciones y el impuesto al cheque. Sin estas dos herramientas la Nación presentaría déficit primario. Por el contrario, a nivel provincial la estructura tributaria no se ha modificado respecto del período previo a la devaluación.

Respecto de las transferencias de recursos de origen nacional, principal fuente de recursos de las provincias, tampoco ha habido cambios, puesto que las retenciones a las exportaciones no se coparticipan, mientras que por impuesto al cheque las provincias reciben menos del 15%.

Esta situación ha generado que en la actualidad, como consecuencia de los numerosos pactos fiscales suscriptos desde inicios de la década de los '90 entre la Nación y las provincias, de la totalidad de recursos tributarios el 70% se destina al Tesoro Nacional. Sólo el 30% es transferido a las provincias por el régimen de coparticipación federal. Cabe mencionar que en 1988 las provincias recibían el 58% y la Nación el restante 42%.

Por el lado del gasto, la mayor disparidad radica en el peso que el componente salarial tiene para cada nivel de gobierno y que está explicada por las mayores funciones que con el tiempo la Nación fue transfiriendo a las provincias, como son la salud y la educación. Mientras para la Nación el gasto en personal no alcanza al 10% del total de sus erogaciones, para las provincias éste absorbe el 50% de sus presupuestos.

A partir del 2005 comenzó un firme proceso de recomposición en las remuneraciones del sector público nacional, que tuvo irremediablemente un fuerte impacto en el ámbito provincial.

Como ya se explicó, la diferencia de importancia que el gasto salarial tiene en el presupuesto nacional respecto de las provincias implica que el resultado de las decisiones que adopte la Nación en este sentido generan resultados muy disímiles para uno y otro nivel de gobierno.

Los resultados son contundentes: mientras la Nación logró incrementar en el 2005 su superávit fiscal en un 13% otorgando inclusive incrementos salariales y de jubilaciones y pensiones, las provincias lo vieron reducido en un 43%.

El otro componente del gasto que impacta fuertemente en las finanzas provinciales es el endeudamiento. Transcurridos cuatro años de la devaluación, el stock de deuda provincial al 2005 ascendió a unos 80.000 millones de pesos, de los cuales alrededor del 70% se encuentra indexado por el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER).

Es importante recordar que al momento de la reestructuración de las deudas provinciales, las proyecciones del CER efectuadas por el gobierno nacional eran inferiores al 5% anual. Sin embargo, en un contexto inflacionario como el actual, el ajuste del CER genera para las provincias un crecimiento del endeudamiento aún mayor. Sumado a ello, la fuerte concentración en los vencimientos de dicha deuda en el mediano plazo (8 años en promedio) obliga a las provincias a tener que contar anualmente con una importante masa de recursos para hacer frente a los pagos de amortización. De esta manera, se limitan los recursos disponibles para el resto de las funciones.

Esta problemática fiscal se observa en mayor o menor medida en todas las provincias. Si bien existen disparidades, el denominador común es la reducción del ahorro, la presencia de un alto nivel de endeudamiento y la continua expansión del gasto salarial.

Esta semana comenzamos a observar las primeras señales de que el modelo implementado por el gobierno nacional genera inconvenientes a las provincias y que, por este motivo, debe ser modificado.

La provincia de Buenos Aires anunció la posible emisión de deuda pública por 700 millones de pesos para financiar el déficit originado principalmente en el otorgamiento de aumentos salariales.

Otros casos son los de Tucumán o Córdoba, que estarían analizando la posibilidad de reasignar partidas originariamente destinadas a la ejecución de obra pública para financiar nuevos aumentos salariales ante una nueva escalada de reclamos gremiales.

Ahora bien, si las políticas en que deben concentrarse los esfuerzos del Estado para mejorar la distribución del ingreso en la Argentina son básicamente la educación y el gasto público social, que están principalmente en cabeza de las provincias, cabe preguntarse: ¿es posible lograr este objetivo en un contexto en el que se observa un progresivo deterioro de las finanzas provinciales? ¿El modelo ayuda a mejorar la distribución del ingreso o sólo favorece la concentración de poder del gobierno de turno?

Como ya se ha desarrollado, la situación financiera de las provincias se torna cada vez más apremiante y este escenario provocará, más temprano que tarde, que una gran mayoría de gobernadores se vea obligada a acudir al gobierno nacional, requiriendo ayuda financiera que les permita culminar la gestión y en muchos casos buscar su continuidad sin afrontar demasiados problemas. A cambio como es una constante en nuestro país en los últimos años se «negociarán» voluntades y favores políticos que permitan a unos y otros permanecer y/o concentrar más poder.

Esta realidad nos demuestra cómo en los últimos años la Argentina, lejos de su concepción federal, está siendo administrada con la aplicación de un modelo centralista al que hay que cambiar. En el otro extremo, la sociedad argentina debe resignarse a ver cómo los objetivos de mejorar la distribución del ingreso a partir de una nueva ley de coparticipación federal o la de desarrollar a través de la planificación estratégica verdaderamente las economías regionales, pasan a un segundo plano.

Si queremos una Argentina mejor, lo que debemos hacer incuestionablemente es rediscutir el modelo de país.

CLAUDIO SILVESTRINI (*)

Especial para «Río Negro»  Ministro de Hacienda y Finanzas de la provincia del Neuquén.