Un modelo que puede generar nuevos Skanska

Una cuestión poco comentada en torno del escándalo de evasión impositiva y eventualmente de sobornos pagados por la empresa Skanska en su trabajo para la ampliación de los gasoductos troncales de la Argentina es el «modelo» económico detrás de este caso y de otros que pudieran surgir en el futuro.

En efecto, desde la crisis del 2001 y la ruptura de los contratos con las empresas de servicios públicos, el gobierno del presidente Kirchner cambió el paradigma bajo el cual funcionaba la concesión de estos servicios.

Durante la década del '90, el traspaso de la responsabilidad de brindar servicios públicos a la gente se realizó bajo el modelo conocido como «asociación público-privada», impuesto exitosamente en el Reino Unido y luego generalizado a otros países de Europa y al resto del mundo, donde el sector público licitaba la provisión de determinado servicio que requería la comunidad, bajo parámetros de calidad y al menor costo posible; un operador privado se comprometía a brindar dicho servicio en las condiciones solicitadas y el «mercado de capitales internacional» estaba dispuesto a «comprar» el contrato o a financiar la inversión necesaria o, en su defecto, los accionistas.

Además, un ente regulador independiente debía velar por que las obligaciones comprometidas por las partes el Estado y privados se cumplieran y aplicar las sanciones previstas en el contrato ante fallas de los mismos. Pero claro, este modelo funcionó «a la Argentina»: en algunos sectores, muy eficientemente; en otros, con problemas y en otros, escandalosamente mal.

Lo que quedaba claro, en este esquema, es que casos como el de Skanska eran notoriamente una cuestión entre privados, en donde los incentivos estaban puestos de manera de minimizarlos o evitarlos. Bajo este sistema, el Estado argentino hubiera planteado, no «la ampliación de un gasoducto», sino que hubiera solicitado tantos metros cúbicos adicionales de gas por cierto período a cambio de cierto precio (tarifa).

Está claro que, en estas circunstancias, un «caso Skanska», o no se hubiera producido porque hubiera sido la pérdida de un privado a costa de la ganancia de otro, sin poder «pasarlo» al precio, o, de haber ocurrido, por una cuestión de corrupción o acuerdo entre funcionarios de la empresa contratista y la contratada, no le hubiera costado fondos a los usuarios, «pagadores finales de la tarifa». Todo hubiera quedado circunscripto a una estafa de funcionarios a sus empresas respectivas o al intento de alguno de los accionistas de «pasar a negro» parte de sus ingresos.

Pero sucede que el gobierno del presidente Kirchner modificó el paradigma en que funcionaban las concesiones de servicios públicos, volviendo parcialmente al esquema previo a la reforma de los '90.

Bajo estas nuevas reglas, en lugar de admitir cambios en la tarifa y establecer nuevos contratos que reconocieran el «empobrecimiento» en dólares de los argentinos, pasando a un esquema pesificado más CER, por ejemplo, para reconocer una remuneración al capital, el Estado decidió definir las necesidades de nuevas inversiones y que dichas nuevas inversiones, en general, fueran financiadas por «fideicomisos» compuestos, en algunos casos, por aportes especiales de las empresas, por capitalización de deudas como en el caso de los generadores eléctricos, por componentes específicos de aumentos de tarifas pagados por algunos sectores, por aportes directos del Estado o por alguna combinación de todo esto.

Estos cambios bien pudieron ser la consecuencia de una gran desconfianza hacia el sector privado. «Si les aumentamos la tarifa, en lugar de invertir en la expansión del servicio van a pagar deudas o dividendos pendientes por la ruptura de los contratos, o van a invertir en lo que ellos quieren y no en lo que necesitamos», pudo haberse pensado, cuestión que se hubiera superado con una adecuada reformulación de los contratos. También pudieron ser consecuencia de la imposibilidad de recurrir al mercado de capitales local o internacional, en medio del default, a buscar deuda en pesos ajustables a muy largo plazo. O pudieron ser, exclusivamente, un intento por evitar aumentos de tarifas y, simultáneamente, realizar las obras requeridas, aunque esto último también se podría haber evitado con un esquema de fideicomisos que subsidiara las tarifas y no las obras, solicitando la ampliación de servicios y no inversión específica y circunscribiendo los congelamientos de tarifas a una «tarifa social».

A partir de este cambio de paradigma, la tarifa remunera, en el mejor de los casos, el costo operativo más alguna rentabilidad mínima y los acreedores o antiguos accionistas pagaron el «ajuste» de la pesificación y el congelamiento de los precios con renegociación de deudas o ventas de su participación accionaria.

Pero lo importante para destacar en este caso es que, a partir de este cambio de marco regulatorio, en toda ampliación de servicios concesionados, en donde se requiere nueva inversión, nada pasa exclusivamente entre privados. Siempre está el Estado en el medio. Decidiendo o aprobando la inversión requerida, en un esquema que no pide servicio a precio y calidad sino una inversión específica para ese servicio a precio y calidad, financiando la obra en cuestión como administrador del fideicomiso o de los fondos públicos respectivos, interviniendo en la aprobación de los proveedores o direccionando dicha aprobación, verificando los costos, el avance de las obras, los precios, etc. En otras palabras: ante este nuevo marco, el Estado asume responsabilidades que antes eran exclusivamente de los privados o, en todo caso, las responsabilidades y los riesgos involucrados se diluyen y se pierden, asimismo, todos los incentivos y controles cruzados que existían en el anterior esquema, esquema que dicho sea de paso sigue vigente exitosamente en la mayoría de los países del mundo en materia de concesiones de obras o servicios públicos.

No se puede concluir que en el caso Skanska el problema no sea exclusivamente entre privados y que no se haya tratado de evasión impositiva para obtener fondos negros por parte de funcionarios privados corruptos en asociación con otros funcionarios privados corruptos. Lo que sí parece claro es que el actual «sistema» permite que esto pase y permite, además, que pueda pasar un caso de sobornos a funcionarios públicos por parte de las empresas proveedoras o adjudicatarias de obras ya que el Estado tuvo que autorizar los precios y obras acordadas y que no existe ningún incentivo, más allá de la buena fe, para evitar el pago de sobreprecios y mayores costos y que, al final del camino, sobró plata para pagar facturas «inexistentes» y hacer la obra. Pero al final del camino están los ciudadanos, los verdaderos estafados, por menor recaudación impositiva o por mayor gasto público. Todo esto, en un sistema clásico de «asociación público-privada», con entes reguladores profesionales e independientes y transparencia en la información, claramente, se hubiera evitado. O, al menos, hoy tendríamos en claro las responsabilidades, quiénes son los delincuentes y quiénes los inocentes.

ENRIQUE SZEWACH (*)

DyN, para «Río Negro»

(*) Economista y periodista