Menem los hizo
Cuando todavía los decretos de necesidad y urgencia, los hoy célebres DNU, carecían de arraigo constitucional, durante los primeros cinco años de su primer mandato, que se extendió del 89 al 95, Carlos Menem firmó unos 300. Cercano el final de su gobierno y ávido de reelegirse, Menem acudió a una negociación con Raúl Alfonsín para poder reformar la Constitución, que entonces fijaba un lapso de seis años para el mandato presidencial sin posibilidad de reelección. Esa negociación parió el recordado Pacto de Olivos, del que surgió la reforma constitucional de 1994 y con ella la reelección, bien que reduciendo el mandato a cuatro años. En realidad, a Menem le importaba un comino que los DNU fueran legitimados porque teniendo como tenía el Congreso y la Corte Suprema de Justicia a sus pies podía continuar firmándolos. Lo que quería era la reelección, y la circunstancia lo favorecía, porque con el respaldo de su triunfo electoral de 1989 era fuerte frente a la debilidad de Alfonsín, quien debió dejarle el poder antes de tiempo porque ya no podía gobernar. La ley que aprobó el pacto, número 24309, fue sancionada el 29 de diciembre de 1993 con el voto de los dos partidos mayoritarios, el justicialismo y la Unión Cívica Radical. Esa ley, de 17 artículos, declaró la necesidad de la reforma constitucional y, dentro del llamado “núcleo de coincidencias básicas”, reducía el mandato presidencial a cuatro años pero con la posibilidad de una única e inmediata reelección por cuatro años, el sistema de doble vuelta y la regulación de la facultad presidencial de dictar decretos de necesidad y urgencia. La así llamada “regulación” tendía a impedir que el titular del Poder Ejecutivo se apropiara de la facultad de dictar leyes, que pertenece al Poder Legislativo (por eso se llama así). Una voz eminente de la UCR de entonces, el convencional por Santa Fe Luis “Changui” Cáceres, intervino en el debate de la Convención para, en apoyo del rango constitucional de los DNU, decir que “al margen de la discusión académica hemos venido aquí a hacer política, política constitucional, (y) entonces lo que no podemos hacer es negar la realidad, y la realidad nos dice que la administración actual (de Menem) ha dictado hasta mayo de 1993 más de 244 decretos de necesidad y urgencia”. Cáceres creía que, como la reforma también modificaba todo el sistema de administración de la Justicia federal, se podría contar “con una justicia constitucional independiente para verificar el estricto cumplimiento de la Constitución nacional”. Y Alfonsín explicó que su “intención principal” como firmante del pacto había sido la de “atenuar el presidencialismo y desconcentrar las facultades del presidente”. Por el justicialismo apoyó la regulación el entrerriano Augusto Alasino. Dijo que el sistema propuesto era un híbrido del italiano y el español y señaló que del sistema parlamentario se tomaba “nuestra propia versión del primer ministro, lo que se vincula con los decretos de necesidad y urgencia…”. Esa propia versión del primer ministro fue el jefe de Gabinete, que en la práctica no ha sido más que un coordinador y de ningún modo un jefe de gobierno. Ya concluida la labor de la Convención, el presidente que siguió a Menem, Fernando de la Rúa, escribió para el diario “La Nación” un artículo que se publicó el 29 de agosto de 1994. Decía allí el segundo presidente radical en poco más de una década que debió irse antes de tiempo que “al legitimarse los decretos de necesidad y urgencia y el veto parcial, aumentando las facultades legislativas del presidente, se resiente el equilibrio republicano”. Tuvo razón aunque, es preciso decirlo, la historia del país demuestra, sobre todo desde el 6 de septiembre de 1930 en adelante, que el equilibrio republicano se ha perdido no tanto por lo que dice u omite la Constitución como por la acción de los llamados “factores de poder” en contra de la Constitución, entre los cuales estaban en primer lugar las Fuerzas Armadas. No lo están después de que quedaron envueltas en los peores crímenes durante la última dictadura, pero De la Rúa es testigo, y a la vez víctima, de que otros de esos factores sobreviven. Es verdad que los decretos de necesidad y urgencia aumentan las facultades legislativas del presidente. En realidad, antes que aumentarlas se las otorgan, porque las facultades legislativas son de la competencia exclusiva del Poder Legislativo. El artículo 44 de la Constitución reformada dice: “Un Congreso compuesto de dos cámaras, una de diputados de la Nación y otra de senadores de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires, será investido del Poder Legislativo de la Nación”. La reforma modificó esta norma. En el artículo 99, después de establecer con énfasis intimidatorio que “el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable emitir disposiciones de carácter legislativo”, autorizó al Poder Ejecutivo, en el párrafo siguiente, a emitir disposiciones de carácter legislativo, o sea leyes, sobre cualquier materia, excepto solamente temas penales, tributarios, electorales o el régimen de los partidos políticos. Fue así como, so pretexto de regular una facultad presidencial que sólo había existido de hecho, la reforma contribuyó a acrecentar el presidencialismo del sistema político argentino, proclamado solemnemente en el mismo artículo 99, cuando establece que el presidente “es el jefe supremo de la Nación…”. O sea que, a 200 años del nacimiento de la Nación, después de medio siglo de sangrientos enfrentamientos entre federales y unitarios, habiendo pasado por gobiernos de elites, otros que les siguieron después de la Ley Sáenz Peña legitimados por la voluntad popular y dictaduras militares, los argentinos todavía no hemos decidido qué sistema político queremos.
Jorge Gadano jagadano@yahoo.com.ar
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