Reforma constitucional de 1994: tensión entre federalismo y legitimidad

A más de tres décadas de la reforma constitucional de 1994, es intención de esta columna volver sobre uno de sus cambios más profundos: la modificación en la forma de elegir al Presidente y Vicepresidente de la Nación.

Antes de la reforma constitucional de 1994 esta elección se realizaba de forma indirecta; cada provincia definía democráticamente sus “electores” (eran el doble de representantes nacionales por provincia) que luego mediante un Colegio Electoral definían quienes conducirían el gobierno nacional. La modificación del sistema indirecto para pasar a la elección directa se inscribió en una serie de modificaciones que buscaban fortalecer el sistema democrático y lo que en su momento se presentó como un avance indiscutible hacia una mayor legitimidad del Poder Ejecutivo devino en un resentimiento del federalismo, generando una tensión que aún se mantiene.

No se trató de un simple cambio administrativo; fue un cambio copernicano de la geografía del poder. Antes de 1994, el sistema de electores por provincia obligaba a los candidatos presidenciales a mirar el mapa completo. Para ganar, era necesario construir alianzas territoriales amplias que incluyeran a las provincias menos pobladas. Ese esquema otorgaba un «plus» de representación que funcionaba como un contrapeso necesario frente al centralismo demográfico de los grandes centros urbanos.

El cambio respondió a un clima de época. la principal preocupación de la dirigencia política y la sociedad pasaba por la consolidación de la democracia como sistema de vida. Existía un amplio consenso sobre la necesidad de superar la inestabilidad política crónica que había caracterizado gran parte del siglo XX, marcada por seis golpes de Estado.

La joven democracia argentina necesitaba consolidarse y dejar atrás prácticas que habían quedado asociadas a acuerdos de cúpula y crisis de intermediación. Sin embargo, en ese rediseño institucional se profundizo la asimetría entre el centro poblado y rico del pais con el resto de la provincias con menor densidad poblacional. Como señala el jurista Juan Gardinetti, las diez provincias menos pobladas sufrieron una licuación drástica de su poder político: pasaron de representar cerca del 23% de la incidencia electoral bajo el sistema anterior a una cifra marginal que rondó apenas el 3,6% en los comicios del año 2011.

Esta transformación no es un detalle técnico menor. Como advertía el politólogo Giovanni Sartori, los sistemas electorales no son meros mecanismos neutrales; son decisiones políticas que configuran el funcionamiento real de la democracia. Cada diseño institucional produce ganadores y perdedores, equilibrios y tensiones. En el caso argentino, el paso al distrito único nacional priorizó la legitimidad del «un ciudadano, un voto» por sobre el pacto federal que busca equilibrar el poder entre las provincias.

La desigualdad no es solo teórica: es fundamentalmente aritmética. El sistema cuenta votos como si el país fuera homogéneo, pero no lo es. En la práctica, millones de votos concentrados en unos pocos distritos pesan mucho más que los de vastas regiones del país. Así, mientras el conurbano bonaerense y la Ciudad de Buenos Aires pueden definir una elección, el resto de las provincias queda reducido a un papel casi decorativo. No es igualdad: es concentración. En esa línea, el Diputado Nacional Miguel Ángel Pichetto en una entrevista lo dijo sin eufemismos: la elección presidencial hoy se define donde se acumulan esos votos decisivos. Lo que antes era una construcción federal, hoy es, cada vez más, una elección metropolitana.

El desafío no es una vuelta nostálgica al pasado, sino reconocer que una democracia sana en un país tan extenso y diverso no puede permitirse que el destino nacional se decida en apenas un puñado de kilómetros cuadrados. Es tiempo de preguntarnos si el sistema actual refleja realmente la pluralidad territorial del país o si, finalmente, ha llegado la hora de construir un nuevo consenso que nos devuelva un lugar en la definición del destino nacional.

El sistema electoral que emergió de la reforma de 1994 produjo un efecto concreto y medible: la decisión política se concentra allí donde se acumulan los votos. No es una interpretación, es una consecuencia directa del diseño institucional.

El peso del padrón electoral

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Hoy, la provincia de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y la Ciudad de Buenos Aires reúnen más del 60% del padrón electoral. En los hechos, ese núcleo define la elección presidencial. El resto del país participa, pero no decide.

El contraste con el esquema anterior es evidente. Bajo el Colegio Electoral, las provincias menos pobladas no definían por sí solas, pero tenían un peso relativo mayor. Ese equilibrio —imperfecto, discutible, pero existente— desapareció con la adopción del voto directo.

Y no fue un error: fue una decisión.

El principio rector es claro y difícil de objetar: cada voto vale lo mismo. Sin embargo, en un país profundamente desigual en términos demográficos, ese criterio genera un efecto inevitable: la concentración del poder.

La política, naturalmente, se adapta. Las campañas se diseñan, los discursos se afinan y las promesas se orientan hacia los distritos donde están los votos decisivos. Así se consolida una lógica conocida pero poco discutida: un “centro” que define y una “periferia” que acompaña.

El problema no se agota en lo electoral. Se potencia con otra dinámica estructural: la centralización de los recursos. Gran parte de las provincias depende del Estado nacional para financiar obras, sostener sus cuentas o impulsar su desarrollo.

En ese cruce —menor peso electoral y mayor dependencia económica— el federalismo se debilita en la práctica, más allá de lo que diga la Constitución.

Río Negro lo expresa con claridad. Con una matriz productiva diversa —energía, fruticultura, turismo—, su desarrollo sigue condicionado por decisiones que se toman lejos de su territorio. No se trata solo de recursos: se trata de poder.

Treinta y dos años después de la reforma, la tensión es inocultable. Por un lado, un sistema que garantiza legitimidad democrática directa. Por otro, una pérdida sostenida de incidencia territorial en la definición del poder político.

¿Se puede corregir ese desequilibrio? No es una tarea sencilla. Cualquier modificación de fondo exige una nueva reforma constitucional y, por lo tanto, acuerdos políticos amplios que hoy parecen lejanos.

Sin embargo, las alternativas existen: exigir apoyos mínimos por región, incorporar criterios territoriales o rediscutir el diseño electoral. Ninguna opción es neutral, porque —como bien señala la ciencia política— los sistemas electorales no solo cuentan votos: distribuyen poder.

El debate, lentamente, vuelve a escena. Y no es menor. Lo que está en discusión no es solo el mecanismo de elección presidencial, sino la forma en que se articula, en los hechos, un país que se define como federal.

A esta altura, la pregunta ya no admite rodeos: ¿el sistema actual refleja la diversidad territorial o consolidó una Argentina cada vez más concentrada?

La evidencia es contundente. El poder político se ha desplazado hacia el centro más poblado y más rico del país, profundizando una asimetría que condiciona tanto la competencia electoral como la distribución de recursos.

El desafío es, entonces, generacional. No se trata de discutir el pasado, sino de corregir un desequilibrio que se volvió estructural.

A más de tres décadas de la reforma de 1994 —que cumplió con creces su objetivo de consolidar la democracia— empieza a emerger con fuerza otra deuda: la organización del poder. Como advierte Roberto Gargarella, allí hubo un déficit que hoy se vuelve evidente.

La tensión entre legitimidad democrática y federalismo ya no es teórica: es política, concreta y cotidiana.

Tal vez haya llegado el momento de asumirlo y abrir, sin eufemismos, una discusión de fondo sobre cómo reconstruir el equilibrio territorial sin resignar la calidad democrática. Porque, en definitiva, de eso se trata: de pensar si el país que tenemos se parece, o no, al que dice nuestra Constitución.

*Licenciado en Ciencias Política