“Una forma de tratar con las desigualdades es diseñar instituciones débiles”

¿Puede ser la debilidad institucional en América Latina una estrategia deliberada de los actores sociales y políticos? Muchas veces en los países de la región los dirigentes elaboran leyes que saben que no se cumplirán, lo harán parcialmente o sólo en un futuro lejano. A menudo quienes diseñan instituciones eligen regulaciones débiles porque si se aplicaran en forma estricta el resultado podría tener impactos o costos políticos y sociales enormes. La informalidad puede ser la verdadera norma.

Para intentar analizar estos y otros interrogantes sobre la calidad de las instituciones en esta región de América, los académicos María Victoria Murillo, Steven Levitsky y Daniel Brinks acaban de publicar el libro “La ley y la trampa: porqué optar por el debilitamiento institucional puede ser una estrategia política”. Lejos de creer que la debilidad institucional sea producto de una “incapacidad genética” latinoamericana de diseñar buenas instituciones, los autores sostienen que esto responde a intenciones, tanto de quienes tienen el poder como de quienes aspiran a tenerlo o lo desafían, en sociedades muy desiguales.

Los autores definen a las instituciones de un Estado como “un conjunto de reglas formales que estructuran el comportamiento y las expectativas de los seres humanos en torno a un objetivo” determinado al “especificar actores y sus roles; exigir, permitir o prohibir determinados comportamientos y definir las consecuencias de cumplir o no cumplir las demás reglas”. Una institución fuerte es aquella que “establece un objetivo valioso y lo alcanza” mientras que una débil “logra poco o nada”.

Con ejemplos de situaciones de debilidad institucional que van desde el siglo XIX hasta el estallido social en Chile o la reciente crisis política en Bolivia, los autores intentan identificar los orígenes y razones de esta situación persistente en Latinoamérica, donde la distancia entre lo que fijan las reglas escritas y lo que sucede en la práctica suele ser importante.

Esto tiene consecuencias para las democracias actuales, que requieren en general de instituciones fuertes: leyes que se apliquen “de forma pareja, en todo el territorio y sobre diferentes categorías de ciudadanos”. La debilidad institucional, al socavar la igualdad ante la ley “reduce los horizontes temporales de los actores” y puede perjudicar tanto el desempeño económico como la estabilidad política y la calidad de la democracia. Sin embargo, los autores plantean que también hay “instituciones fuertes” que pueden ser dañinas para un país, como las de segregación racial en Estados Unidos o la Constitución del ‘80 en Chile, que por su rigidez impidió adaptar las instituciones a nuevas demandas sociales y derivó en el estallido social y la reforma actual.

Para dialogar sobre estos temas, Debates entrevistó a una de sus autoras, María Victoria Murillo, licenciada en ciencia política en la UBA, doctorada en Harvard y actualmente directora del Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Columbia, en EE.UU.

P: En el libro, ustedes mencionan que lo pensaron como una herramienta para entender procesos pasado y actuales en América Latina. ¿Cuál es el eje?.

R: El mensaje central del libro sobre la debilidad institucional en América Latina es que no es un error: no es que lo hicieron mal, se equivocaron y en la región somos unos inútiles porque no podemos diseñar bien las instituciones. Sino que en ocasiones, el diseño institucional estratégicamente elige tener una institución débil, porque los costos de tener instituciones fuertes son muy graves en un contexto dado. Te doy un ejemplo: en Inglaterra hubo una ley en algún momento que prohibía dormir abajo de los puentes. Los ricos no duermen abajo de los puentes, lo hace la gente sin trabajo. Entonces si vos hacés una aplicación rígida de esa ley, estás claramente persiguiendo a los pobres. Hay leyes que se adoptan en algún momento por diversas razones como la popularidad: en este ejemplo los pobres pueden ser minoría y yo quiero adoptar esa ley porque quiero que la ciudad se vea ordenada y limpia, o creo que quienes viven debajo de los puentes son criminales. Entonces vos la adaptás y la aplicás o no según las circunstancias. Nosotros estudiamos los patrones de esa aplicación y sus variaciones en la región. Otro ejemplo al revés: en Bogotá hay regulaciones para impedir y desalojar las ocupaciones de propiedades privadas. Hasta ahora eso se aplica cuando los ricos ocupan tierras fiscales o reservas naturales, pero no echan a los pobres de los terrenos ocupados en las villas miseria…

P: Como pasa en Argentina con las tomas o el corte de rutas en las protestas…

R: Claro, en estos casos ahí se ve una institución que es débil, pero se mantiene débil porque si se aplicara estrictamente la ley explotaría todo. Y otra cosa que vimos en el estudio es que otras veces los actores se adaptan estratégicamente a la institución.

P: ¿Cómo es esto?

R: Incluso si la institución es fuerte los actores se adaptan estratégicamente y se aplica de distintas formas. Por ejemplo, se regula estrictamente la venta ambulante, pero después surge una crisis y hay mucha más gente en la calle vendiendo. Entonces la reacción es adaptarse y decirle a la policía que no aplique la ley de forma estricta y no eche a todos los manteros. O viene un gobierno populista que se muestra mucho más tolerante ; pero si es un gobierno más conservador, votado por la clase media que rechaza esta situación entonces sí reprimen a los manteros. Hay una actitud estratégica para activar o desactivar la aplicación de la norma. Esto existió siempre en América Latina, pero no es exclusivo, en cada país hay normas más estrictas que otras, instituciones más débiles que otras. Una norma puede nacer débil y después fortalecerse, o puede haber nacido fuerte y después debilitarse. Nosotros elaboramos una tipología de distintos tipos de debilidad institucional y las condiciones políticas que asociamos con cada tipo de debilidad.

P: ¿Cuál es el origen de esta debilidad institucional? Ustedes hablan de la desigualdad en A.L.

R: En general, tiene que ver con distintas distribuciones de poder. América Latina siempre fue una región muy desigual en varios aspectos: de clase, étnicas, etc. y una manera de tratar con esas desigualdades fue diseñar instituciones débiles, que aparentan o sólo son aplicadas al sector formal, a los que pertenecen a cierta clase pero no a otra, porque de otro modo no se puede. Volviendo al primer ejemplo: si tengo un 1% de gente en la pobreza, puedo prohibir dormir abajo del puente y a esas personas darles una vivienda social. Pero si tengo al 50% en la pobreza y un Estado débil, ya no me da el presupuesto para darles vivienda social a todos y entonces genero un “estado benefactor barato” dejando que duerman abajo de los puentes o que ocupen tierras. La desigualdad genera esos incentivos.

La otra condición que tiene América Latina es que , para su nivel de desarrollo económico, la capacidad de los Estados tiende a ser muy débil y no cubre todo el territorio nacional. Entonces genera lo que nosotros tipificamos como “Estados indiferentes” es decir que el Estado no aplica la ley en todos lados sino donde puede. Guillermo O’Donnell las llamaba “zonas marrones”: se aplica una ley en la capital pero no en las provincias del interior, por ejemplo. O se aplica la ley donde hay más apoyo o menos resistencia de la gente. Por ejemplo: en la seguridad laboral, puede ocurrir que un gremio como la UOCRA incentive inspecciones ayudando a trasladar a los inspectores, dándoles apoyo logístico, entonces hay más control. Y en otros, que son más pobres y no tienen sindicatos organizados, como los ladrilleros, las inspecciones laborales sean menores, porque allí los inspectores laborales no tienen la ayuda desde afuera. Entonces, el Estado por una cuestión de escasez de recursos, actúa más donde es más fácil controlar y menos adonde le resulta más difícil.

P: Ustedes también hablan de “instituciones aspiracionales”

R: Muchas veces la gente que diseña instituciones establece leyes que en el momento no tienen la capacidad de hacer cumplir, pero sí espero que más adelante se haga. Por ejemplo las leyes de violencia familiar o contra la mujer: cuando se establecieron no se cumplían mucho, pero con el tiempo hay más conciencia social, hay más denuncias, gente se moviliza, se empiezan a cumplir más, hay más apoyo a la aplicación.

P: El libro analiza situaciones donde las instituciones pueden ser fuertes pero eso no necesariamente es positivo, puede obstruir cambios muy demandados o consolidar discriminaciones…

R: Claramente nosotros no tenemos una postura normativa sobre la fortaleza institucional. A veces hay instituciones fuertes que pueden resultar dañinas: por ejemplo acá en Estados Unidos se está discutiendo ahora la normativa que establece el Colegio Electoral, que es muy fuerte y estable, pero ha provocado que se elijan presidentes con minoría de votos, lo que erosiona la legitimidad democrática. En el caso de Chile, la Constitución del 80 resultó una institución muy fuerte, que necesitaba supermayorías para cambiarlas y frenó todas las demandas para adaptar las instituciones para cambiar los sistemas de salud o pensiones. Frenó tanto que al final terminó explotando todo. Si se hubiera aplicado con menor rigidez , quizás se hubieran permitido cambios.

P: ¿Cómo ves el caso chileno desde esta perspectiva?

R: Mi impresión es que va hacia una constitución distinta a la del 80, que tenia pocos derechos de fácil cumplimiento y muchos vetos, también muys fácil de cumplir . Una constitución más parecida a otras de Latinoamérica, mas aspiracionales, más de lo que pueden cumplir, va a ser más “débil” en ese sentido pero con más esperanzas de derechos que se puedan activar a través de la movilización social o la Justicia. No me queda claro si habrá o no más inestabilidad.

La democracia fortalece las instituciones, pero abre más expectativas

Dos características han acompañado a los países latinoamericanos desde su independencia, aseguran los autores del libro: Estados débiles y enormes desigualdades sociales, económicas, étnicas y regionales. Aunque adoptaron Constituciones republicanas, sus elites poscoloniales “se dedicaron a discriminar, manipular y evadir la aplicación de la leyes” , señalan. La brecha “entre la promesa de igualdad política y las realidades de desigualdad económica y social” fue una fuente constante de inestabilidad, llegando al extremo en los ciclos autoritarios de los 60 y 70. Tras el regreso democrático, en los 80, hubo intentos para diseñar instituciones “que fortalecieran la estabilidad y la calidad de las democracias ”, pero muchas fracasaron o no lograron el resultado deseado. Al respecto consultamos a María Victoria Murillo

P: Ustedes mencionan que situaciones como la desigualdad sociales y la inestabilidad se retroalimentan con la debilidad institucional…

R: Sí, sobre todo la inestabilidad. Nosotros establecimos tres dimensiones de la debilidad institucional: uno, “significancia”, es decir si la regla te hace cambiar algo o no. En Perú, está prohibida la reelección de presidente y de los diputados. Pero en los hechos casi nadie reelegía, por lo cual la regla es insignificante, es de muy fácil cumplimiento. Otra es el “cumplimiento”, es decir si se puede aplicar o no, y si hay resistencia de ciertos sectores o de la gente a cumplirla. Y la tercera dimensión es la “inestabilidad”: si las reglas cambian todos los días, la gente espera que eso pase y no adapta su comportamiento. El mejor ejemplo son las moratorias; si vos sabés que cada gobierno que viene hará una, dejás de pagar impuestos porque sabés que se va a producir e ignorar la regla. Los actores invierten recursos en cambiar la regla en vez de adaptarse a ella y eso retroalimenta el proceso, cada vez se cambian más la reglas en vez de crear instituciones fuertes.

P: El libro hablan de un “estado de bienestar informal”. ¿Cómo jugó esto en la pandemia?

R: Hubo una combinación de dos factores: primero, la debilidad de la capacidad estatal. El gobierno peruano fue uno de los más generosos a la hora de dar compensaciones para quienes no podían tener ingresos por la cuarentena, y sin embargo no tenia la capacidad de hacérselo llegar: la gente no está bancarizada, no tiene dirección y a veces ni electricidad para heladera. Se amontonó para recibir las ayudas o para después comprar en los mercados y eso genero más contagios. En Chile se veían instituciones fuertes: un barrio en cuarentena sí, otro no, permisos por sectores, había un criterio. En otros países no se cumplieron las reglas, formalmente hay cuarentena pero en Buenos Aires hay comercios que no la cumplen, ahí la norma es débil. Las cuarentenas iniciales en la región fueron demasiado extremas (quizás por el temor a esta debilidad institucional). Con el diario del lunes, hubiera sido más apropiado reglas más flexibles por sectores o regiones según numero de casos, pero las autoridades tenían tanto miedo a que la gente desobedezca reglas que terminaron siendo muy generales, estrictas y rígidas. Eso ahora les juega en contra porque hoy en Bogotá o Buenos Aires poca gente cumple cabalmente las reglas de cuarentena.

P: ¿Cómo afecta el tema de la fuerte polarización que hay en varios países de la región y la fragmentación política en otros, al tema de la fortaleza de las instituciones?

R: La polarización afecta la estabilidad institucional, porque cuando las diferencias son muy grandes entre un espacio político y otro y la sociedad está dividida, son muy fuertes los incentivos para llegar al poder y tratar de cambiar todo para construir una coalición de apoyo que sea más grande de tu lado. El costo de la institución se vuelve más alto. Si la sociedad está dividida un 50% entre quienes quieren vivir bajo los puentes y quienes quieren impedirlo, es muy probable que cuando uno de esos sectores tenga poder intente cambiar la regla. La polarización genera incentivos para aumentar la inestabilidad institucional. Lo que nosotros llamamos “un reemplazo serial”. Como sabés que llegás por poco tiempo es un “ahora o nunca” y tratás de cambiar la regla. En la situación de fragmentación política la debilidad institucional se da más bien por el lado de eludir más que de resistir una regla, yen este caso tampoco tenés una coalición de apoyo político o social lo suficientemente fuerte para que esas reglas sean aplicadas.

P: Ustedes señalan que la democracia genera instituciones con objetivos más ambiciosos ¿Eso debilita las instituciones democráticas?

R: Hay dos efectos: la democracia desde los 80, fortaleció las instituciones, porque con los golpes de Estado cada gobierno que venia después de un golpe cambiaba las reglas, la ley no se aplicaba. La democracia tiene un componente de fortaleza institucional, ya que apunta a una mayor aplicación de la reglas y mayor igualdad ante la ley. Pero también genera más expectativa, se cuestionan cosas que antes se aceptaban, como vemos en Chile o Colombia. Eso se potenció con la pandemia pero venía de antes, la gente empieza a demandar más y a menudo la capacidad estatal no da , entonces aparecen estas leyes aspiracionales que no se cumplen inmediatamente. Hay sensación de debilidad institucional, esta idea de que la democracia promete pero no cumple, pero si miramos dónde estábamos en 1980 y vemos en 2021, hay muchísimos más derechos y se cumplen muchísimo más esas leyes. Si se mira desde el punto de partida, las instituciones han mejorado, pero no tanto como hubiésemos querido.

P: De ahí al descontento con las élites, a las que se ve como obstructoras.

R: Porque para las élites (la reforma) ya estaba, en el caso chileno y colombiano no pensaban en más cambios: hay una tensión entre lo que quieren las élites y lo que quiere la ciudadanía, pero así funciona la democracia: si las personas desbordan las calles es porque el sistema político no pudo responder adecuadamente a esas demandas.