Doble instancia en el proceso administrativo: ¿una ilusión?

GASTÓN RAMBEAUD (*)

En muchos aspectos los argentinos nos hemos ido acostumbrando a vivir en la ilegalidad como cosa corriente; lo paradójico del caso que aquí expongo es que la ilegalidad ocurra en el ámbito de los procesos judiciales, donde el apego a las normas y a las reglas de convivencia debería ser ejemplo para toda la sociedad. En palabras simples, el proceso administrativo –esto es, el control de juridicidad del actuar estatal– está siendo llevado adelante sin las garantías previstas por la Constitución y con una intervención judicial carente de competencia. Sucede que el artículo primero de la ley provincial 1305 dispone que “El Tribunal Superior de Justicia de la provincia conoce y resuelve… en instancia única las acciones procesales administrativas”. Otros artículos de la misma ley vuelven a referirse a esa competencia y el artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial neuquino es concordante con ella. La normativa citada continúa siendo aplicada normalmente, pese a que desde hace algunos años ha devenido inconstitucional. La convención americana sobre derechos humanos establece como garantía judicial durante el proceso que toda persona tiene derecho a recurrir el fallo que se dicte ante juez o tribunal superior. Si bien durante largo tiempo el alcance de la norma fue restringido al ámbito penal, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dado por tierra con tal restrictividad sentenciando que el inciso segundo del artículo 8 del pacto no se reduce exclusivamente al ámbito criminal sino que tiene aplicación en lo fiscal, civil, comercial, administrativo, etcétera (precedente “Baena Ricardo y otros c/Panamá”, considerando 122 y siguientes). Sabido es que nuestra Constitución federal en 1994 incorporó la normativa mencionada a su texto (artículo 75 inciso 22), que adquirió a partir de allí jerarquía constitucional en nuestro país. Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha adoptado similar criterio que la Corte Interamericana al receptar como aplicable la normativa del artículo 8 del pacto a un caso contencioso administrativo (precedente “Astorga Bracht”). Ese artículo garantiza a todos los ciudadanos de América el derecho a recurrir las sentencias ante juez o tribunal superior. Sin embargo, en base a los textos legales con que abrí este comentario, los habitantes de Neuquén estamos injustamente privados de tal garantía en los juicios contencioso-administrativos. Pero la cosa no termina allí, porque si abordamos la cuestión desde el punto de vista local observaremos que paradójicamente la privación denunciada no procede de las reglas estables y de difícil modificación contenidas en la Constitución neuquina sino de simples textos legales que han quedado como resabios inconexos de disposiciones constitucionales pretéritas. En efecto, basta seguir la remisión del artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial para caer en el vacío de una Constitución reformada que en los artículos que invoca la ley nada dice sobre la competencia contencioso-administrativa. Afortunadamente ya no existe en nuestra Constitución “instancia única y originaria” para esa competencia. En protección a los neuquinos y siguiendo la garantía invocada, la cuestión mereció análisis y consideración en la reforma del 2006 (así lo podemos corroborar en el diario de sesiones de la Constituyente, sesión ordinaria segunda, reunión cuatro, punto 15). Surgen de allí tres principios que generaron la modificación constitucional: la descentralización del servicio de justicia, la doble instancia y la especialización. Y, de ellos, la doble instancia –por tener anclaje constitucional federal– es de lejos lo que a mi criterio requiere de más urgente cobertura y observancia. Observancia que hoy no hallamos ni para la doble instancia ni para la descentralización, pese a haber transcurrido el plazo razonable de implementación impuesto por el constituyente: un año computable desde la creación del Consejo de la Magistratura. Hemos superado ya cuatro años y medio desde el punto inicial y más de tres desde el vencimiento del plazo constitucional; sin embargo nadie parece atender a lo que la Constitución nos garantiza como habitantes de la provincia. Por la contradicción señalada existe una situación de inconstitucionalidad a nivel provincial, pero hay también un quebranto de las reglas constitucionales federales (artículo 75 inciso 22) y del Pacto de San José de Costa Rica (artículo 8 numeral 2-h). Pero como aquí no sólo pretendo exponer el problema sino también proponer sus soluciones, concluyo afirmando que la gravedad de la situación contrasta con la sencillez de su superación. Desde la normalidad republicana, el quebranto constitucional cesaría con la simple sanción de una ley que sin necesidad de “inventar” un nuevo código administrativo dejase vigente la ley 1305 disponiendo la competencia de los juzgados de primera instancia de toda la provincia con apelación ordinaria a las cámaras. En un común denominador de la vida política argentina, han pasado cuatro años y la solución concreta para el caso no ha llegado. Sin embargo, en nuestro sistema contamos con una última protección frente al desamparo institucional. Esa protección proviene del propio Poder Judicial como contralor de constitucionalidad y último garante de los derechos del hombre. Queda pues en manos de los propios ciudadanos peticionar en la Justicia que se hagan efectivas las garantías de doble instancia y descentralización que los textos constitucionales aseguran. Sólo de ese modo resultará patente la doble alternativa a la vista: (i) o se preserva a favor del poder una instancia inapelable y centralizada en Neuquén, con las restricciones y las dificultades de acceso que ello implica, o (ii) se da cabal realización a las garantías de nuestra norma fundante declarando la inconstitucionalidad de la legislación residual que hoy se le opone. (*) Abogado y docente. Integrante de la Fundación Progreso y libertad