Un aporte al debate sobre biocombustibles

Por S. Graciela Landriscini (*)

Los biocombustibles producidos en la Argentina resultan del procesamiento de azúcares, almidones o aceites provenientes de semillas, utilizándose como materia prima la caña de azúcar y el maíz para el bioetanol, y el aceite de soja para el biodiésel. Desde la sanción del marco regulatorio en 2006 y hasta la actualidad, se han desarrollado mercados para los biocombustibles con características diferentes. El del bioetanol ha sido impulsado por la demanda doméstica. El del biodiésel se desarrolló básicamente estimulado por una combinación de demandas: con origen externo, en los inicios de la producción, y luego de la sanción de la Ley 26.093, con la suma de la demanda interna, cuestión que orientó la localización de la producción en proximidades portuarias o de las refinadoras.

En biodiesel Argentina se ubica a nivel global, junto a Brasil y Estados Unidos, como uno de los principales productores y exportadores en base al aceite de soja. Las ventas al exterior constituyen la principal salida del biodiésel desde sus inicios, y representaron en 2018 un 6,5% de las exportaciones del complejo sojero. La demanda interna está fuertemente concentrada. YPF absorbe habitualmente más de la mitad de la producción. La producción está concentrada en la provincia de Santa Fe, donde se encuentran los principales puertos de exportación del complejo sojero y donde están instaladas más del 70% de las productoras, entre ellas las pertenecientes a los mismos grupos que lideran las exportaciones del grano, del aceite, harina y pellet de soja. La existencia de dos mercados diferentes ha facilitado la emergencia de empresas con diferentes escalas productivas, niveles de productividad y posibilidades de diversificación. Cinco empresas han concentrado más de la mitad de la producción argentina de biodiésel en 2018, habiendo exportado la totalidad de lo producido. La propiedad de las mismas, articulada a las grandes firmas del complejo sojero agroexportador permite identificarlas como un eslabón en la diversificación productiva del sistema de agronegocios.

El bioetanol en tanto, es un producto originado actualmente en dos cadenas de valor: la del azúcar y la del maíz. A partir de la Ley N°26.093, y la Ley N° 26.334 del año 2007, que establece el Régimen de Promoción de la Producción de Bioetanol, se incentiva la industria, principalmente de caña de azúcar, iniciando su producción ininterrumpida desde el año 2008. La obligación de mezclar la nafta en un 5% con bioetanol comenzó a regir a partir del año 2010, según lo establecido en la Ley 26.093, y dos años después, se agregó la producción de bioetanol a base de maíz, creciendo a un ritmo sostenido y llegando a superar a la producción a base caña de azúcar. La producción, contabilizando las dos materias primas, en 2018 provino de 18 empresas. La provincia de Córdoba alberga tres de las cinco productoras de bioetanol en base al maíz que generan el 75% de la producción. Tucumán, ocupa el segundo lugar en cuanto en producción, aportando el 25% del total del bioetanol producido en la Argentina.

El estímulo a la industria del bioetanol, se potenció con el dictado de la Resolución 447/2014 de la Secretaría de Energía que estableció el aumento progresivo del corte –llegando al 10% a fines de ese año– y el replanteo de las fórmulas de obtención del precio del bioetanol, según provenga de caña de azúcar o maíz. En 2016, mediante la sanción del Decreto PEN 543, además de elevar a 12% el porcentaje de bioetanol en su mezcla con las naftas, estableció que la participación en el corte debe provenir en un 50% de maíz y un 50% de caña, dando cuenta de la intención de favorecer a la industria alcoholera derivada del azúcar, computando los impactos regionales que la actividad tiene en las provincias del noroeste argentino. La Resolución 415/2017 modificó la fórmula para determinar los precios del bioetanol, resultando a favor de los productores a base de caña respecto a los de maíz, y fue reforzada con lo establecido por Disposiciones de la Subsecretaría de Hidrocarburos y Combustibles 24 y 81 del año 2019. La primera deja sin efectos los procedimientos para la determinación de los precios de adquisición del bioetanol, estableciendo valores fijos, con un adicional para el originado en caña de azúcar algo superior al 8%. La segunda restablece una fórmula para el bioetanol cañero y fija un precio para el originado en maíz que amplía esa brecha a casi el 10% y se mantiene en sucesivas actualizaciones, lo que es motivo de frecuentes reclamos de las representaciones empresariales de las etanoleras con base en el cereal.

El mercado mundial de biocombustibles, según la OCDE/FAO (2017), mantendrá las características de los últimos años: una producción constante y una participación muy reducida en el comercio transfronterizo. Existe incertidumbre respecto de la continuidad o cambio en las políticas reguladoras del mercado; y el escaso aumento en el corte de mezcla obligatorio debido a nuevos marcos regulatorios de carácter internacional o regional que limitan el uso de la tierra para el desarrollo de cultivos que se destinen a la producción de biocombustibles. Con tal escenario, la industria argentina del biocombustible difícilmente pueda convertirse en un espacio relevante de agregado de valor a la producción primaria.

El mercado de biocombustibles, en su configuración actual, registra una tensión adicional producida por la falta de sincronización temporal, entre los impactos instantáneos en la estructura de costos provenientes de las materias primas en contextos de aumentos de los valores de las commodities y la determinación de nuevos precios que recojan esas contingencias.

La coordinación de intereses sectoriales y regionales en el diseño de normativas ad hoc puede otorgar previsibilidad y ayudar a reducir las contingencias que plantea el mercado internacional y las que devienen del cambio tecnológico y climático.

(*) Economista – Diputada Nacional por el Frente de Todos