El renovado debate entre la Nación y las provincias por el ajuste y los recursos coparticipables

Si existe una fortaleza en la gestión de gobierno de Javier Milei, es la de haber sostenido en la práxis de gobierno su propuesta más fuerte: la de emprender el ajuste del gasto en el Estado nacional a fin de lograr equilibrio fiscal, y como corolario, dejar de financiar al fisco con emisión monetaria, y trazar una senda de inflación a la baja.

No hay mejor argumento de campaña para el oficialismo. En los 18 meses de gestión libertaria, solo el mes de diciembre de 2024 registró un leve rojo fiscal. En el mismo lapso, la inflación registró un sostenido recorrido a la baja.

A estas alturas y en vísperas de un proceso electoral que será plebiscitario de la primera mitad del mandato de La Libertad Avanza, son pocos, incluso en la oposición, los que aún discuten si la estructura exacerbadamente grande del Estado hasta diciembre de 2023, podía mantenerse sin cambios ni reformas.
Con ese telón de fondo, la discusión se ha trasladado a dos terrenos muy diferentes al de la pertinencia o no del ajuste.

El primer terreno gira en torno a la forma de sostener el equilibrio fiscal hacia adelante. Con el grueso del ajuste ya hecho, prima la necesidad de convertir la motosierra en bisturí, justo en medio de un escenario monetario complejo que podría comprometer el equilibrio por la vía de los intereses en pesos de corto plazo.

El presidente eligió poner el foco en las provincias. En el equipo económico de Luis Caputo, aducen que si bien el conjunto de las 24 jurisdicciones acompañó el recorte de la nación en 2024, en el primer trimestre de 2025, las provincias registran un fuerte incremento del gasto en términos reales.

El segundo terreno del debate acerca del ajuste, es la forma que eligió el gobierno de Javier Milei para llevar a cabo el ajuste. En otras palabras, cuáles fueron los lugares elegidos para el paso de la motosierra. Los propios datos del Ministerio de Economía reconocen que a lo largo de 2024 un cuarto del ajuste estuvo financiado por la licuación de los haberes previsionales y una porción similar aportó el congelamiento de la obra pública.

El protagonismo nuevamente recae en las provincias, donde los gobernadores advierten respecto al recorte en el envío de fondos de parte del Estado nacional a las jurisdicciones provinciales a lo largo de la gestión libertaria. El reclamo de los mandatarios señala tanto los envíos discrecionales de fondos mediante Aportes del Tesoro Nacional (ATN), como la coparticipación del Impuesto a los Combustibles Líquidos (ICL).
En ambos terrenos, hay argumentos suficientes para una discusión que ya llegó al Congreso.

Los ATN y la discrecionalidad

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Los Aportes del Tesoro Nacional consisten en envíos de fondos que la nación realiza a las provincias, mediante “transferencias no automáticas”. Es decir, la nación envía los fondos de forma discrecional, en base a los criterios de necesidad y gestión que establece el Poder Ejecutivo.

El Fondo de ATN se compone por el 1% de la masa coparticipable neta, más el 1% de la parte coparticipable del Impuesto a los Bienes Personales. Los fondos totales destinados a los ATN, promedian entre el 0,11% y el 0,13% del PBI cada año.

No obstante, al tratarse de fondos de distribución discrecional, en general las provincias más cercanas políticamente al poder central suelen ser mucho más beneficiadas con el flujo de ATN, y de la misma forma, la Nación puede escoger “no otorgar” ATN, o al menos “reducir” el nivel de ejecución de los fondos. Ese es el punto central de la discusión que mantienen hoy los gobernadores con el gobierno de Javier Milei.

Si bien la Nación no puede asignar otro fin los fondos destinados a ATN que no envía a las provincias, lo cierto es que al no ejecutar esos fondos, se reduce contablemente el gasto de la Nación, permitiendo engrosar el superávit fiscal. En otras palabras, los gobernadores señalan que la Nación está “pisando” los envíos de ATN y estructurando el superávit fiscal a costa de fondos que le corresponden a las provincias.

Un informe publicado por el Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de la Fundación Mediterránea, avala el planteo de los gobernadores.
El estudio señala en base al Presupuesto Abierto de la Nación, que la ejecución del Fondo para ATN promedió el 48% entre 2017 y 2023, con años en torno al 18% (2018) y años en torno al 70% (2021-2023). Como contraste, en el año 2024 la Nación apenas envió a las provincias el 7% de los fondos destinados a ATN, mientras que en 2025 lleva enviado solo el 20%.

Con esa premisa, los gobernadores impulsaron el proyecto de ley de coparticipación de los ATN, que ya tiene media sanción en el Senado. El mismo propone que los ATN sean coparticipados en un 100% de forma diaria y automática en base a las proporciones establecidos en la ley de coparticipación federal vigente.

De aprobarse el proyecto en Diputados, tendría dos implicancias directas. La primera es que la Nación ya no podría disponer discrecionalmente de los fondos. La segunda es que, tal como lo establece la Ley de Coparticipación de Recursos Federales (23.548), la Nación participará en el reparto de los recursos coparticipables, y pasaría a recibir el 41,2% de los fondos destinados a ATN.

De avanzar la iniciativa, las provincias recibirían unos $269.465 millones extra en el segundo semestre, y la discusión de fondo pasa por el destino que le darían las jurisdicciones a toda esa masa de dinero. El presidente ha dado a entender que no está dispuesto a promulgar una ley que incentive a los gobernadores a “seguir gastando”.

El citado informe de IERAL, le da la razón al mandatario, y señala que mientras el gasto de la nación creció apenas un 0,2% en términos reales en el primer trimestre de 2025, el gasto del conjunto de las provincias lo hizo un 20,9%.

Tomando ambos argumentos (el de los gobernadores que piden el envío de los fondos que ya corresponden a las provincias por ley y el del presidente que acusa a las provincias de esquivar el ajuste), el documento de IERAL sugiere que la nueva ley de coparticipación de ATN debiera incluir un fin específico para los ATN girados a las provincias, y es el de avanzar en las reformas estructurales pendientes, evitando su asignación al gasto corriente.

Los combustibles y otra discusión en torno al reparto

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El destino de la recaudación del Impuesto a los Combustibles Líquidos (ICL), es otro de los debates vigentes entre la Nación y las provincias. El impuesto quedó en la mira cuando ante el progresivo deterioro de las rutas nacionales a lo largo y ancho del país, los mandatarios provinciales comenzaron a alzar la voz para reclamar por la parálisis en la obra pública y el mantenimiento de las rutas, pese a que parte de lo recaudado por el ICL debe destinarse precisamente a financiar la infraestructura de transporte.

En la actualidad, lo recaudado por ICL se asigna en un 28,56% al Fideicomiso de Infraestructura en Transporte, un 28,69% al Sistema Único de Seguridad Social, en un 15,07% el Fondo Nacional de la Vivienda (que va a las provincias), un 4,31% al Fideicomiso de Infraestructura Hídrica, un 2,55% para Compensación del Transporte Público, y de forma directa un 10,4% tanto para la Nación como para las provincias. Las jurisdicciones provinciales reciben así un total del 25,47% de la recaudación por ICL.

Sin embargo, los gobernadores no se limitaron al reclamo público, sino que avanzaron con un proyecto de ley que ya tiene media sanción en el Senado, el cuál propone una profunda modificación en la forma en que se distribuye la recaudación por ICL.

La respuesta política del presidente de la Nación fue el Decreto de Necesidad y Urgencia 461/25, mediante el cuál se dispone la disolución definitiva de Vialidad Nacional y de la Agencia Nacional de Seguridad Vial.

Lo cierto es que el proyecto que ya espera ser tratado en Diputados, trae consigo una reforma en el reparto de la recaudación de ICL. En el nuevo marco, la recaudación se repartiría en solo tres partes: un 28,69% al Sistema Único de Seguridad Social, un 14,29% para el Tesoro Nacional, y un 57,02% para las provincias.

La porción coparticipable de ICL que pasaría a manos de las provincias crecería así un 124% (pasaría del 25,47% al 57,02%).
El informe de IERAL estipula que de aprobarse la iniciativa en Diputados, el monto a coparticipar por ICL en el segundo semestre de este año, pasaría de $643.125 millones a $1.439.772 millones.

El punto más polémico del proyecto, es que si bien el reclamo de los gobernadores parte del estado de las rutas, la asignación de la nueva (y más jugosa) porción coparticipable del ICL, ya no tendría un fin específico (por ejemplo la infraestructura del transporte), sino que podría asignarse a gastos corrientes.