Monotributo: de un régimen simplificado a uno complicado

Con vigencia efectiva a partir del 1/3/2010 se dio a conocer la resolución Nº 166/10 de la Dirección General de Rentas (DGR), que modifica el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes, en relación a su “adaptación” con la ley nacional Nº 26565 (21/12/2009) y al establecimiento en el artículo 5º del aumento de los “importes del impuesto a tributar por categorías”. Esta determinación fue asumida por la DGR, desplazando a la Legislatura de la provincia en una actividad que le es de atribución propia, inherente, exclusiva, legítima y no delegada. Esta situación no es nueva y ya ha sido cuestionada jurídicamente por inconstitucional (1) en los inicios de la aplicación del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (monotributo). En los considerandos de la resolución DGR Nº 166/10, no se hace mención a la sanción de alguna ley reciente por parte de la Legislatura de la provincia de Río Negro que le otorgue el debido sustento legal a la DGR para reglamentar la misma. Observamos que un organismo de cuarta gradación del Poder Ejecutivo se convierte en Poder Legislativo (colegislador), avasallando funciones que no le son propias, desvirtuando el tan mencionado principio de la división de los poderes. Río Negro adoptó un sistema similar –en el mecanismo, no en lo jurídico– al establecido por Nación. El Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes como tal, es decir definiendo su naturaleza y obligatoriedad jurídica, no se encuentra previsto en ninguna ley Tributaria Provincial y menos aún en el Código de Leyes Fiscales. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES El artículo 52 de nuestra Carta Magna expresa que la iniciativa de las leyes sobre contribuciones es exclusiva de los representantes de la ciudadanía (Cámara de Diputados), principio y garantía que reconoce la Constitución provincial en su artículo 1º al expresar que ella “…se dicta… según los principios, derechos, deberes y garantías consignados en la Constitución nacional”. La primera Constitución provincial (CP), sancionada el 10/12/1957, contempla en el Capítulo Segundo, bajo el título Atribuciones de la Legislatura, artículo 86: “…Corresponde a la Legislatura: …6) Sancionar los códigos de procedimientos y demás necesarios y leyes de organización judicial, registro civil, contabilidad, bosques y vial”. En la realidad, el Código Fiscal estuvo incluido entre los necesarios, ya que, si bien la redacción inicial fue decretada por el comisionado federal en la provincia de Río Negro en Acuerdo General de Ministros (decreto-ley Nº 1246 del 31/12/1957), con posterioridad el Poder Legislativo sancionó innumerables leyes agregando o modificando su contenido, reafirmado de esta manera su potestad de establecer o derogar principios generales del Código Fiscal e igual suerte con los tributos que de él se derivaron, dándole cierta permanencia a través del tiempo por cuanto los actores económicos necesitan previsibilidad y estabilidad tributaria. En su versión original, así como en el texto ordenado de 1960 y las posteriores publicaciones oficiales de 1965 (agrega el Convenio Multilateral, 23/10/1964) y de 1968, en el Libro Segundo, Parte Especial, expuso la naturaleza y estructura jurídica particular de cada uno de los distintos impuestos. A partir de 1976, los gobiernos militares reunieron en la figura del gobernador las atribuciones del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, por lo que comenzaron a sancionarse leyes o decretos-leyes de bases permanentes, como la Nº 1301 del 28/3/1978 que instituye el impuesto sobre los Ingresos Brutos. De este proceder quedó reminiscencia que enturbia las atribuciones de los poderes y las garantías constitucionales personales, por quedar reflejada en la juridicidad tributaria posteriores a 1983. La Constitución de la provincia de Río Negro, después de la reforma sancionada el 3/6/1988, en el Capítulo IV, Atribuciones de la Legislatura, artículo 139, inciso 14 expresa: “Dicta los códigos: electoral, de procedimientos judiciales, administrativo y minero, de faltas, rural, bromatológico, alimentario, de aguas y leyes orgánicas de los poderes Judicial, Ejecutivo y Municipal, registro civil, contabilidad, bosques y vial”. En la anterior enunciación no se encuentra mencionado el Código Fiscal. El artículo 181, inciso 8) de la Constitución provincial, que expone las “Atribuciones del gobernador” (PE), dice: “Concurre a la formación de la leyes y ejerce el derecho de iniciativa; participa en la discusión por sí o por medio de sus ministros; las veta, promulga y publica con arreglo a esta Constitución”. Tampoco se menciona en la misma que el Poder Legislativo tenga como atribución inmanente el derecho de iniciativa tributaria, sobre una materia que por naturaleza le es absolutamente propia, como lo reconoce el artículo 52 de la Constitución nacional. De acuerdo con el inciso 15 del artículo 139, la Legislatura es la encargada de dictar “las leyes impositivas que rigen en tanto no las derogue o modifique por otra ley especial”. El Código de Leyes Fiscales vigente (t.o. 2008), en su Parte Especial (vacía en este momento), Libro Segundo, Título Tercero, sólo describe el gravamen a la Lotería, no encontrándose incorporados en dicho cuerpo los impuestos vigentes sobre los Ingresos Brutos, Inmobiliario, Sellos, Automotores, Tasas Retributivas de Servicios, Juegos de Azar, etcétera. LA SITUACIÓN ACTUAL En los considerandos de la resolución 166/10 de la DGR no se hace mención a poder tributario delegado por ley del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo (DGR), el que, de existir, debería haber sido explícito, definido por ley especial justificada y fundamentada en sus considerandos. Lo anterior no ocurrió, razón por la cual esta última generó la cuña legislativa, al pretender hurguetear con los etcéteras y forzar términos e interpretaciones –en casos, contradiciendo a la ley o distinguiendo lo que ella no expresa–, situación que configura llanamente una invasión de facultades que le corresponden al Poder Legislativo (artículo 139, apartados 15 y 17, Constitución provincial) y que va en desmedro de la “seguridad jurídica” y de la “calidad y transparencia institucional”. En el final de los considerandos se menciona: “…que la presente se dicta en virtud de lo establecido en el artículo 5ª del Código Fiscal Ley I 2.686…”, lo cual es absolutamente falaz y está en contra de lo expuesto en el artículo 2º del Código Fiscal vigente. El artículo 5º del Código de Leyes Fiscales sólo atribuye al director general la representación de la repartición y la “… facultad de interpretar la ley con carácter general…”. No está habilitado para que lo haga en forma específica ni puntual. El artículo 2º del Código de Leyes Fiscales expresa: “En ningún caso se establecerán impuestos, tasas o contribuciones, ni se considerará a ninguna persona como contribuyente o responsable del pago de una obligación fiscal, sino en virtud de éste Código u otras leyes fiscales…”. Para que exista un aumento en el tributo, se necesita una ley. Las resoluciones de la DGR no son leyes fiscales. Todo lo que obligue, aun en el contenido de las leyes fiscales y demás normas inferiores que contradigan a la Constitución y a los artículos 2º y 5ª del Código de Leyes Fiscales, es nulo de nulidad absoluta y por consiguiente carente de valor jurídico. Estamos frente a una creación individualista de la Dirección General de Rentas, que intenta incluir dentro de la ley base del impuesto sobre los Ingresos Brutos una forma distinta de tributar, metamorfoseándola en una pretendida forma de pago o tal vez en un nuevo gravamen de nacimiento administrativo. Sin sustento de legítima ley no existe obligación de pago. Por esta misma razón, los monotributistas en Río Negro lo están pagando sin que exista un principio de legalidad tributaria, por lo que al contribuyente le es lícito aplicar los beneficios del contribuyente obligado directo (1) y/o negarse al pago del aumento creado por la Dirección General de Rentas, al margen de la vía judicial para defender sus derechos contra la inconstitucionalidad del acto administrativo. La DGR resolvió aplicar aumentos reales en las categorías del monotributo, no así para los contribuyentes del régimen general (obligados directos). El “impuesto administrativo” (monotributo) no está en igualdad de condiciones con el “impuesto legislativo” (ingresos brutos, obligados directos). Así por ejemplo, mientras en este último los industriales gozan de una tasa disminuida en un 40% (1,8%) respecto de la general (3%) y además un descuento del 45% por pago en término (económicamente justificados), para los comerciantes el beneficio alcanza el 30%. El “impuesto administrativo” tiene una tasa genérica del 3% y por la gracia del príncipe una reducción de sólo el 10% sin distinguir las actividades y sin opción de pasarse a una alternativa. Otra situación ya observada en su origen (1) es el tema del léxico utilizado. En la resolución 166/10 se continúa empleando los términos “adhesión” (artículos 9, 17, 23 1º y 4º párrafos) y “obligación” o “deberán” (artículos 2, 8, 13 y 23 4º párrafo) como si fueran sinónimos, cuando más bien son antónimos. La Real Academia Española (2), en lo que a la materia se refiere, define el concepto “adherir” como “…sumarse al recurso formulado por la otra parte… convenir en un dictamen…”, por lo que se desprende que estamos en presencia de una opción, lo que da margen hasta decir: “Me adhiero si quiero”. El error nace por haber empleado el mismo vocablo que se utilizó en el monotributo nacional –donde es optativo dentro de ciertas condiciones–, sin que por supuesto se le haya dado el mismo alcance y oportunidad a nivel provincial. CONCLUSIÓN El exceso de reglamentarismo y exigencias tanto en el orden nacional como provincial han llevado a la desnaturalización del objetivo que impulsó la creación del monotributo: un solo impuesto y sin depender de asesores. En la realidad quedaron desvirtuados los buenos deseos iniciales, con lo cual ha perdido el atractivo de ser un régimen simplificado para pasar a ser un régimen complicado, donde el asesor se vuelve necesario, tanto sea por la administración del gravamen como por los medios electrónicos para su cumplimentación. La falta de actualización de las escalas –que la provincia copió de Nación– hace que la primera mitad de ellas no sea prácticamente de aplicación por el efecto inflacionario, al haber pasado a ser importes que corresponden a economías de subsistencia. Las mismas deberían estar exentas como lo marca el artículo 94, 1º párrafo de la Constitución provincial. Para la segunda mitad de las escalas y más hacia las del final (más gravosas), es tan complejo el condicionamiento que, en materia de administración del impuesto, es más simple a nivel nacional que el contribuyente esté en el “régimen general” en vez del “monotributo”. En Río Negro, la diferencia de tratamiento entre los contribuyentes presenta una desigualdad ante la ley, donde pagan más los que menos tienen en contraorden con el Régimen Tributario previsto por el artículo 94 de la Constitución provincial, situación que debería revertir la Legislatura. Se ha invadido la separación de poderes y sobrepasado los límites jurídicos. Lo más adecuado sería que la Legislatura dicte el Código Fiscal completo e incorpore el régimen simplificado fuera o dentro del impuesto a los Ingresos Brutos, ya que actualmente funciona como un “impuesto administrativo”. Esto hace que su determinación sea optativa o directamente lo elimine. El Poder Legislativo no puede hacerse el desentendido ante esta situación y es saludable que retome el protagonismo, reafirmando su autoridad tributaria. La situación de desvío jurídico-tributario debería reencauzarse dentro de los principios y legalidad constitucional, por lo que es materia para la próxima reforma constitucional. (*) Contador público, UNS. cecchir@infovia.com.ar (1) Estudio publicado en el suplemento Económico del diario “Río Negro” los días 19 y 26 de octubre de 2003, en ambos casos páginas 4 y 5. (2) “Diccionario de la Lengua Española”, 22ª edición, 2001, Editorial Espasa Calpe SA, páginas 45 y 1603.

Roberto Cecchi (*)

Continúa en la página 2