Presidencia estratárquica

La controversia acerca de las ventajas o desventajas del presidencialismo sigue sin resolverse. Y seguirá abierta la polémica por mucho tiempo. Los detractores de esta forma de diseñar el poder son muchos y tienen argumentos sólidos. Juan Linz, en “La quiebra de las democracias” –libro publicado hace cuarenta años– elaboró lo que podríamos considerar la primera crítica moderna al presidencialismo. La recurrente inestabilidad, el juego de suma cero, la doble legitimidad, rigidez de los mandatos y tendencia al caudillismo son algunos de los aspectos señalados por el politólogo español. No hay crítica contemporánea que no recoja y a su vez relance sus argumentos con aportes nuevos, especialmente desde el viejo institucionalismo y el neoinstitucionalismo. Por otro lado, los defensores del presidencialismo no parecen estar derrotados y han contraargumentado muchas veces de manera eficaz. Aún más, la crítica basada en la “mala” historia del presidencialismo latinoamericano –a partir de los ciclos de elecciones y presidentes constitucionales que caen bajo golpes militares para dar paso a férreas dictaduras seguidas de nuevas elecciones y más asonadas castrenses– ha quedado “congelada” por esa suerte de “inestabilidad sin colapso” que apuntara Ana María Mustapic. El argumento es visto a la luz del nuevo ciclo democrático abierto hace algo más de un cuarto de siglo. Lo mismo que de acuerdo con acontecimientos no tan lejanos: los presidentes caen sin que el régimen democrático se derrumbe totalmente. Bolivia, Perú, Argentina, Brasil y Ecuador, entre otros países, han ofrecido ejemplos de esta “buena” historia. “Buena” en términos de la continuidad democrática. En definitiva, aquella primera explicación que planteaba la necesidad de un reemplazo –abandonar el presidencialismo para pasar al parlamentarismo– es en principio discutible. Hasta politólogos de la talla de Giovanni Sartori han destacado que ese argumento no se condice con la “mala” historia del propio parlamentarismo, ya que muchos países que han vivido bajo ese régimen han afrontado interrupciones de su orden democrático. Y no fueron pocos los que a lo largo del siglo XX alumbraron dictaduras igual o más sangrientas que las latinoamericanas. No sólo cuenta el listado de países africanos que abrazaron el parlamentarismo después de su independencia y perdieron el rumbo en manos de feroces dictadores. Europa tiene en su haber varios y dramáticos casos de esta “mala” historia. Por supuesto que quienes defienden el presidencialismo remiten a la experiencia norteamericana. Y aquí no hay que detenerse sólo en las explicaciones de Sartori cuando nos dice que este régimen funciona a pesar del diseño otorgado por la Constitución de Filadelfia. “El sistema estadounidense funciona (a su manera) porque los norteamericanos están decididos a hacerlo funcionar”, dice Sartori. Frase sencilla que no siempre es muy comprendida. Es que los estadounidenses han decidido que su “sistema” funcione por la flexibilidad que el mismo tiene y no necesariamente por su contenido “democrático”, y sí por el espíritu liberal-conservador de sus ciudadanos. Hasta el mismo padre del concepto de poliarquía Robert Dahl ha puesto en duda el carácter democrático de la Constitución política de Estados Unidos. En ese sentido la “flexibilidad” del presidencialismo norteamericano corrió en un sentido distinto de lo que podemos observar en sus homónimos latinoamericanos. En efecto, una de las grandes transformaciones del presidencialismo norteamericano es aquello que el politólogo italiano Sergio Fabbrini ha llamado presidencia estratárquica. Ésta refiere a un proceso que fue acompañando la “progresiva centralización de la autoridad decisional en el presidente y en su grupo de asesores más cercanos”. Cuenta entonces con un esquema institucional conformado en la cima por la propia presidencia personal y le sigue una presidencia departamental. Y se completa con la presidencia administrativa, es decir, el conjunto de organismos federales que regulan importantes sectores de la economía y la vida social, mientras que los primeros refieren a los despachos de directa vinculación con el presidente en la Casa Blanca y le siguen los quince departamentos del Ejecutivo. Aquí convive un mundo de relaciones de amistad y necesidades políticas para organizar lo que ya es parte de una nueva configuración: el partido presidencial. La debilidad relativa de los dos grandes partidos políticos norteamericanos permite esta presencia. ¿Cuándo surgió esta nueva modalidad del presidencialismo? En el momento en que la personalización de la política comenzó a desarrollar armas más eficaces que las propias maquinarias partidarias. En ese sentido los norteamericanos fueron pioneros de una suerte de presidencialismo plebiscitario. Fue con las tres administraciones consecutivas de F. D. Roosevelt durante la década del treinta y los primeros años cuarenta del siglo pasado cuando se dio este gran salto. Si en el primer presidencialismo –desde 1800 hasta 1933– los norteamericanos hacían pesar el poder conservador del Congreso o, en términos de Roberto Gargarella, su carácter contramayoritario o contrademocrático, éste sufrirá una mutación en la segunda mitad del siglo XX. Las presidencias del último cuarto de siglo –de Ronald Reagan hasta Bush hijo, incluyendo la actual de Barack Obama– se han desarrollado bajo este carácter de poder distribuido de manera estratárquica que acepta la lógica de una creciente centralización. También es cierto que este modelo reconoció muchas veces los deslices de una suerte de presidencialismo imperial. Las administraciones de Nixon, Reagan, Clinton y Bush han tenido en gran parte ese carácter. La defensa o crítica al presidencialismo debe seguir las líneas de su evolución. Su “mala” o “buena” historia –pasada o reciente– sigue ejerciendo una fuerte controversia. Lo cierto es que parece primar más flexibilidad de la que nuestras lentes permiten ver. Aquí el caso norteamericano. También el presidencialismo latinoamericano está en mutación, y no necesariamente en términos de seguir una “mala” historia. (*) Profesor de Derecho Político de la UNC

GABRIEL RAFART (*)