De aguantes, caídas, fugas…
Federalismo fiscal e historia
La duración promedio en el cargo de los presidentes argentinos desde Justo José de Urquiza a Néstor Kirchner fue de 36,3 meses y sólo el 40% de ellos sobrevivió en su función un tiempo mayor del promedio. El 58% de los presidentes debió abandonar su cargo de manera anticipada: el 26% (13 casos) por derrocamiento y otro 26 (13 casos) por renuncia dentro de un régimen democrático o como salida de uno autoritario, mientras que un 6% (3 casos) por salida electoral de un gobierno democrático interino. Estos promedios hablan, sin más, de la inestabilidad institucional que signó a la Argentina a lo largo del grueso de su historia. El dato está extraído del trabajo “Federalismo fiscal y supervivencia presidencial”, del sociólogo y doctor en Ciencias Políticas Alejandro Bonvecchi (*). La investigación, sólidamente sostenida desde una lectura prolija, técnica del manejo fiscal del país a lo largo de su historia, de nuestro devenir institucional y sus crisis, sugiere que la estabilidad de gran parte de los gobiernos nacionales o la supervivencia de los mandatarios ha estado afectada por el desvaído sistema federal fiscal que primó. Sistema que para Bonvecchi está caracterizado desde el comienzo de la organización nacional por ser asimétrico, centralizado, con unas pocas provincias concentrando el grueso de la actividad económica y un Tesoro Nacional que siempre controló la parte de león de la recaudación impositiva. Sostiene entonces Bonvecchi: • Que esta realidad posibilitó a los presidentes utilizar el poder fiscal a su disposición, a través de transferencias intergubernamentales discrecionales, para disciplinar y conducir a los líderes provinciales. • Sin embargo, cuando la actividad económica que alimentaba la recaudación nacional decayó, o la política económica de los gobiernos nacionales derivó en crisis de solvencia, los provinciales respondieron buscando autonomía financiera a través de la emisión de deuda pública y –o cuasi– monedas, resistiendo programas de ajuste fiscal propuestos por la administración nacional y retaceando su cooperación al presidente en el Congreso hasta despojarlo tanto de recursos económicos como políticos. • Para Bonvecchi, con esta lógica de relación “podría darse cuenta de varias renuncias presidenciales: Derqui, en la crisis fiscal de la Confederación; Juárez Celman, en la crisis financiera de 1890; Luis Sáenz Peña, en 1895; Alfonsín, en 1989; De la Rúa, en el 2001”. • Así, la “centralización del poder fiscal habría permitido el disciplinamiento de los líderes provinciales en los buenos tiempos económicos. El poder político de las provincias habría facilitado la autonomización financiera de algunas de ellas en los malos tiempos y su capacidad de resistir y presionar con éxito contra las políticas restrictivas de la administración nacional”. • Sin embargo, para Bonvecchi, esta mirada de los efectos del federalismo fiscal sobre la supervivencia presidencial enfocada en los eventos críticos “no puede sostenerse en la confrontación con el largo plazo de la historia”. • Explica entonces que todos los presidentes tuvieron a su disposición “transferencias discrecionales, pero eso no evitó la caída de varios de ellos. Numerosos presidentes gobernaron en épocas de recesión o crisis económica, pero no todos cayeron ni todos los que gobernaron en épocas de crecimiento pudieron sostenerse en el poder. Varios presidentes debieron aceptar cambios descentralizadores en las instituciones del federalismo fiscal, pero no por ello se vieron forzados a renunciar al cargo”. A partir de estos encuadramientos, Alejandro Bonvecchi despliega, vía un instrumental técnico económico-político, todo un bagaje de razonamientos sólidamente fundados que ponen distancia de explicaciones ligeras sobre la estabilidad de los mandatarios en cuanto al devenir de la relación con el federalismo fiscal. (*) El trabajo de Bonvecchi integra el libro “Consecuencias Económicas y Políticas del Federalismo Fiscal Argentino”, una serie de trabajos de investigación presentados en el 16 Seminario de Federalismo Fiscal realizado en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de la Plata en el 2013. Editado por Dunken, participan también del libro conocidos investigadores sobre el federalismo fiscal. Entre otros, Juan José Llach, Carlos Gervasoni y Luciana Díaz Frers.
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