Méritos y vacíos, a 20 años de la Constitución rionegrina de 1988

El 3 de junio de 1988, quedaba sancionada la nueva Constitución de Río Negro, que reformaba en la mayoría de los artículos a la anterior y fundacional.

Pasados 20 años, se advierte que muchas de esas cláusulas resultaron positivas, otras no tanto, y en un tercer grupo quedaron ancladas en el papel, debido a que nunca fueron reglamentadas o aplicadas. Entre estas últimas, varias que ampliarían la participación popular en la evaluación de magistrados, funcionarios y dirigentes políticos.

Las audiencias públicas en materia ambiental, el derecho al libre acceso a la información pública, el habeas data, la responsabilidad personal de los funcionarios por las resoluciones que adoptan, el reconocimiento de derechos de los indígenas y las normas de defensa del consumidor están entre las cláusulas más ponderadas de la Constitución provincial.

Entre las más controvertidas, en cambio, se cuentan la exigencia de dos años de residencia en la provincia para ser juez o funcionario judicial, la «partidización» del Consejo de la Magistratura, la compleja reglamentación del derecho de revocatoria popular y la amplitud de la facultad del gobernador para emitir decretos sobre materias de competencia legislativa. Sobre todo, porque estos quedan convertidos en ley tácitamente si la Legislatura no los deroga antes de un determinado plazo.

Además, se ha objetado que los convencionales asumieron verdaderas funciones ejecutivas, creando organismos públicos o mandando hacerlo a la Legislatura, lo que engrosó el tamaño del Estado sin mejorar su eficiencia. La multiplicación de los órganos de control es un ejemplo, puesto que han costado mucho más dinero en salarios y estructura que el que le ahorró al Estado su vigilancia.

«Si hoy tuviera la oportunidad cambiaría dos cosas: la exigencia de dos años de residencia para ser juez o fiscal, y la facultad del gobernador de dictar decretos de necesidad y urgencia de cualquier materia», dice Rodolfo Ponce de León, quien presidió el bloque de convencionales del Frente para la Victoria.

Ante la misma pregunta, Gustavo Martínez, quien ocupó una banca por la UCR, afirma: «Buscaría poner más énfasis en la publicidad de los actos, sobre todo de las cuentas. La única forma de producir un cambio en la política argentina es que todas las cuentas del Estado estén en Internet. Hay gente que podría hacer propuestas válidas, si tuviera información presupuestaria. Eso permitiría la generación de nuevos dirigentes políticos, al distribuir información verdaderamente».

 

Derechos y garantías

 

Los institutos de democracia directa como la iniciativa, referéndum y revocatoria populares ya estaban en la Constitución de 1957. A ellos se agregó la consulta popular. Pero aun así, en veinte años su aplicación ha sido escasa. En parte, porque la falta de reglamentación impidió hacerlos operativos, o se exigieron requisitos difíciles de cumplir.

Como ejemplo, el derecho de iniciativa (artículo 2) para proponer proyectos ante los cuerpos colegiados de la provincia fue reglamentado por ley 3654 en 2002. Es un instrumento poderoso, pero la reglamentación limita las posibilidades de su ejercicio al exigir el aval del 3% de los ciudadanos del padrón electoral provincial. Hoy eso implica casi 12.000 firmas certificadas. El referendum y la consulta popular no fueron reglamentados.

 

Titularidad de las bancas

 

Esta cláusula, como la determinación de las dietas de los legisladores, y el procedimiento del juicio político, pudo llegar a ser una autolimitación de las facultades. Pero sin una adecuada reglamentación son letra muerta. La experiencia muestra que la dirigencia no tiene interés en poner en riesgo fueros ni privilegios. Y que la sociedad no ha sido firme en defender sus facultades.

El tema de la titularidad de las bancas fue muy debatido. Gustavo Martínez se opuso a incluir el artículo 25, argumentando que es el pueblo al votar el que otorga la representación al legislador, y no el partido que lo propone. En definitiva, la reglamentación se ocupó de desactivar esa posibilidad de control partidario o popular. El Código Electoral (ley 2431) en su artículo 110 prevé un largo procedimiento que tiene origen en el partido, pero que luego resuelve la Justicia Electoral en forma irrecurrible.

 

Información pública

 

En la Constitución, «todos los actos de gobierno son públicos» (art. 4), aun cuando en la práctica hay secretos bien guardados.

La obligación de los funcionarios y magistrados de presentar una declaración jurada de sus bienes al ingreso y al egreso del cargo (art. 5), ha sido desvirtuadas en la reglamentación. La ley 3550 de 2001 adhirió a la ley de Ética Pública, pero dispone que el Tribunal de Cuentas destruya las declaraciones juradas tres años después de que el funcionario, legislador o magistrado cesó en su cargo.

Si se considera que el plazo de prescripción de delitos vinculados con la corrupción se cuenta desde el cese en el cargo, y que la pena prevista para ellos en el Código Penal tiene un máximo de 6 años, la ley rionegrina es virtualmente ilegal, puesto que ordena destruir pruebas cuando todavía serían esenciales para una investigación judicial.

En cuanto a la operatividad de los derechos y garantías establecidos expresa o implícitamente en la Constitución aunque no sean reglamentados (art. 7), el tema ha sido debatido varias veces en los tribunales.

«Se legislan sueños», señalaba el abogado Hugo Frare, objetando la enumeración de derechos difíciles de garantizar. En realidad, pocos de ellos pueden garantizados, por lo cual los artículos 16 a 18, y muchos del capítulo III de Derechos Sociales son retórica. Entre ellos, las garantías de protección al menor o al anciano en estado de desamparo, la formación de la juventud, el derecho a una vivienda digna y el de acceso a la tierra, la jubilación no menor al 82% del sueldo activo, o la participación de las ganancias de las empresas.

 

Políticas del Estado

 

En la parte vinculada con la Política Administrativa hay cláusulas incumplidas, como la que impone que por ley se tienda a establecer un estatuto único para toda la administración pública provincial orientado a equiparar cuestiones salariales (art.48). La realidad es muy distinta, ya que se siguen multiplicando los convenios particulares por sector o actividad, y acrecentando la diversidad de las remuneraciones.

También el régimen de concursos de oposición y antecedentes como forma de ingreso de los empleados públicos (art. 51) ha caído en desuso ante un mar de contrataciones a dedo, por motivos políticos o de amistad y -lo que es peor- sin tener en cuenta la idoneidad.

En saco roto cayó el artículo referido al régimen previsional provincial (art. 58), ante el traspaso de la Caja de Previsión Social a la Nación en 1996, durante la gobernación de Pablo Verani.

 

Educación y salud

 

La Constitución incorporó numerosos artículos referidos a la atención de la salud y la educación pública.

Impuso al Estado asignar no menos de un tercio de las rentas generales a educación (art. 64), lo que no se cumplió en la práctica. En cuanto al Consejo Provincial de Educación, se proponía dejarlo como un mero consejo asesor, cuando en la Constitución de 1957 era el órgano de gobierno de la educación.

En el recinto, Edgardo Albrieu fustigaba al oficialismo señalando: «El CPE ha muerto, viva el Ministerio de Educación». Emilio Carosio y otros defendieron la iniciativa oficial. Finalmente, la Comisión Redactora alteró el texto aprobado en el plenario, y logró tranquilizar las críticas que, desde Unter, expresaba Héctor Roncallo. En lugar de decir que las políticas serían formuladas por el Ministerio con el asesoramiento del Consejo, el texto final señaló que serían «formuladas con la intervención de un Consejo Provincial de Educación, el que tendrá participación necesaria en la determinación de los planes y programas educativos (…) y coordinación de la enseñanza». La historia, no obstante, demostraría que el CPE perdió totalmente el control sobre las políticas, reservadas al Ministerio.

Los consejos escolares electivos se conformaron durante un tiempo, en las escuelas donde rigió la Reforma del Nivel Medio. Pero al declinar ese proyecto, acompañaron su caída.

En salud, el seguro provincial integrado todavía espera.

 

Reivindicaciones federales

 

La Constitución incorporó reivindicación de cuestiones hasta ese momento consideradas de competencia federal pero que no formaron parte de la delegación de facultades al conformarse la Nación. Entre ellas, declaró la propiedad de los recursos del subsuelo y otros naturales y del espectro de frecuencias, reservándose el derecho de legislar en materia de radio y televisión.

 

Banco y finanzas

 

La mención a la función de fomento del Banco de la Provincia es ya materia hueca, al ser privatizado el banco estatal en 1996, a poco de suceder Pablo Verani a Horacio Massaccesi.

Un tema fundamental para el posterior desfinanciamiento del Estado fue la cuestión vinculada con los empréstitos. La nueva Constitución (art. 95) no varió sustancialmente el texto incluido en 1957. Éste requería que todo empréstito sobre el crédito de la provincia o emisión de fondos públicos debía hacerse por ley sancionada con los dos tercios de los votos de los miembros de la Legislatura. Además, se debe consignar con qué fondos se afrontará el servicio de la deuda y su amortización y no podrá superar el 25 % de la

renta ordinaria anual de la provincia. En cuanto a los usos, se impone que sólo sea para obras públicas, hacer la reforma agraria, para gastos ocasionados por catástrofes o -y esto es lo que abre la puerta para casi todo- para necesidades impostergables del Estado calificadas por ley. Claro que apunta que en ningún caso podrá aplicarse a enjugar el déficit de administración… lo que efectivamente se hizo.

Es que la interpretación que siempre hizo el radicalismo fue que ni endeudarse ni emitir bonos constituían un empréstito, por lo tanto, no quedaban incluidos en tales exigencias. Desde su banca de legislador, el peronista Miguel Pichetto argumentó una y otra vez exigiendo la mayoría especial de los dos tercios, pero el radicalismo ejerció su propia mayoría simple para rechazar su moción.

La exigencia de que toda compra se haga por licitación pública resulta hoy risueña, ya que ese modo de contratación ha pasado a ser la excepción frente a innumerables compras directas, invocando necesidad o urgencia.

 

Justicia y Magistratura

 

Actualmente, hay consenso en favor de eliminar el requisito de dos años de residencia en la provincia inmediata anterior para acceder a cargos en la magistratura judicial (art. 203 y 210). Tanto, que podría haber sido quitado ya por una enmienda, mecanismo previsto por la propia Constitución (art. 119).

La razón por la cual no se ha hecho aún puede sonar extraña: como la enmienda debe ser ratificada por referendum en la primera elección provincial posterior, los partidos políticos temen que ese tramo de la boleta -que será igual en todos ellos, en virtud del consenso- confunda a los votantes y distorsione el voto de candidaturas. Por eso, se ha preferido obviar la exigencia constitucional interpretando que vivir en la Patagonia equivale a cumplir el requisito de «dos años de residencia en la Provincia, inmediatos anteriores…»

La elección de jueces y funcionarios judiciales mediante el Consejo de la Magistratura y de jueces del STJ mediante un Consejo constituyeron un avance para ampliar la participación popular en tan importante tema. No obstante, tras 20 años de aplicación el sistema muestra ciertas falencias.

Se admite que se ha «partidizado» la designación de magistrados, debido a la relevancia que los legisladores tienen en la tarea y en la habitual condición política de los abogados que conducen los Colegios profesionales. Lo que importa, además, es que el proceso no ha sumado transparencia.

El dictamen de comisiones en la Convención Constituyente decía que las sesiones debían ser públicas. Pero en el texto final esa cláusula desapareció. Y luego, la ley reglamentaria las fijó secretas. Con esto, se neutralizó el efecto de control social que hubiera aportado su publicidad.

En una nota publicada el 5-7-88, Rolando Bonacchi cuestionaba que el Consejo de la Magistratura y los jurados hubiera sido incluido en el capítulo del Poder Judicial, porque sus integrantes extrajudiciales pueden desempeñar actividad partidaria, algo prohibido a los integrantes del Poder Judicial. También que no se hubiera previsto un mecanismo de juicio político para los integrantes de esos Consejos, lo que impide evaluar su responsabilidad por mal desempeño.

 

Amparo y mandamus

 

En cuanto a las figuras del amparo, mandamiento de ejecución y mandamiento de prohibición (arts. 43 a 45), el texto constitucional mantuvo las cláusulas previstas en la Constitución de 1957, que ya permitían presentarlos ante cualquier juez sin importar fuero ni instancia, y sin ninguna formalidad.

Pero a posteriori, la ley Orgánica del Poder Judicial desvirtuó el espíritu y la letra de la norma mayor al asignarle al Superior Tribunal de Justicia competencia originaria y exclusiva en todo amparo fundado en perjuicios por una acción o una omisión del Estado provincial. En la práctica, esto se tradujo en la adopción de criterios sumamente restrictivos de admisión de estas acciones. Fue como una muralla con pocas y pequeñas puertas de acceso, que generó una catarata de rechazos a planteos por demoras en el pago de salarios, negación de atención de la salud o de cobertura de Ipross, entre otras.

Igualmente restrictivo evidenció ser el artículo que asignó competencia originaria al STJ para establecer la constitucionalidad de las normas que estatuyan sobre materia de la Constitución (207 inc.1).

En cambio, ha sido muy ponderada la inclusión en la Constitución provincial de la acción de inconstitucionalidad por omisión (art. 207, inc. 2 ap. d), que faculta al STJ a integrar el marco normativo en forma excepcional y en el caso puntual, si el Estado -provincial o municipal- incumple el dictado de una norma que le impone un deber concreto. Esta acción resulta novedosa todavía hoy en el país.

 

Sistema municipal

 

La Constitución estableció un piso mínimo de normas en materia municipal, si bien dio autonomía para redactar la carta orgánica a los municipios con más de 2.000 habitantes. En lugar del sistema de comisión que regía desde 1957, fijó el de división de poderes -un intendente y un Concejo Deliberante-, hoy habitual.

Algo todavía pendiente: Según una de las Disposiciones Complementarias y Transitorias del Régimen Municipal, a un año de sancionada la nueva Constitución, los municipios podrían comenzar a percibir el impuesto Inmobiliario, coparticipando a la provincia de acuerdo con la ley-convenio. Esto nunca sucedió.

También las tierras fiscales debían ser traspasadas a los municipios en un plazo de seis años, según otra disposición Transitoria y nunca se implementó. La provincia sigue haciendo entregas de tierras, controvertidas en algunos casos, y tercerizó el cobro de servidumbre de paso y daño por explotación petrolera.

 

Legislativo unicameral

 

La conformación de la Legislatura ratificó el sistema unicameral, aunque con una doble vía de ingreso de legisladores: la representación poblacional (lista sábana) y la representación regional (por circuitos).

El presidente de la Democracia Cristiana, Edgardo Bagli, aun cuando no era convencional, logró evitar que se aprobara la renovación por mitades de la Legislatura cada dos años, advirtiendo públicamente que eso implicaba vedar el ingreso a los partidos minoritarios». Lo que no logró fue torcer la decisión de cambiar el peso relativo de la sábana en la elección. En definitiva, fue aprobado el proyecto radical, pero el FpV se retiró del recinto antes de su tratamiento.

Según la combinación del texto constitucional y su reglamentación posterior por la ley Electoral (la Nº2431), se benefició a los partidos mayoritarios alterando la representación y burlando el voto popular, al licuar los votos de las minorías. ¿Cómo influyó la ley? Al crear ocho circuitos electorales y definir que se elijan 3 legisladores por cada uno, redujo el peso relativo de la «sábana», la única que por su extensión y porque distribuye los cargos por el sistema D´Hont con un piso relativamente bajo (del 5%), permite el ingreso de las minorías. En cambio, en los ocho circuitos los tres cargos se reparten por el sistema de mayorías y minorías, pero sólo entre los partidos que lograron un piso del 22%, por lo cual lo habitual es que ingresen dos legisladores por quien tuvo más votos y uno por quien lo siguió, aunque puede darse el caso de que las tres bancas sean para el partido ganador.

Recién cuando la población provincial se incremente mucho más se reduciría la distorsión.

 

De las leyes

 

Para paliar la ausencia de dos cámaras parlamentarias, la Constitución previó que las leyes sean aprobadas dos veces por la Legislatura, con un intermedio no menor de 15 días para recibir opiniones de los ciudadanos, previa comunicación a la sociedad. La comunicación a la sociedad no se hace. Los proyectos votados en primera vuelta pueden ser consultados en la página de Internet de la Cámara, de uso bastante complejo, y que se implementó lógicamente muchos años después del mandato constitucional.

 

Entes regionales

 

La asignación de recursos a los Entes de la Línea Sur y de General Conesa nunca respetó los porcentajes fijados por la Constitución en el art. 22 de los Plazos Legislativos.

Para el primero debía destinarse como mínimo el 2.5% de las rentas generales de la provincia, y para el segundo el 1,25%. Siempre se dijo que esos montos eran excesivos, y que habían sido incluidos por presiones regionales. Pero nunca se mocionó una enmienda para evitar incumplir la Carta Magna.

 

ALICIA MILLER

amiller@rionegro.com.ar