¿Existe la división departamental en Río Negro?

Por Raúl Fernando Santos *

La irrupción inesperada de la pandemia generada por el coronavirus covid-19 ha conmovido y alterado todo cimiento del sistema social, político, de salud, económico y jurídico del mundo entero; motivando la declaración del “estado de calamidad” o “de emergencia”, según las denominaciones de los diversos países afectados, dictando medidas en consecuencia, y de suma urgencia, que ordenaron el confinamiento o “aislamiento de las personas”, la restricción de circulación, la prohibición o limitación a la apertura de los comercios e industrias, o bien el “distanciamiento social”, tendientes a evitar la propagación de un virus cuyo antídoto la ciencia aún lucha denodadamente en descubrir e implementar a toda la población mundial.

Dentro de dicho contexto, y en concordancia con las disposiciones nacionales de emergencia, la provincia de Río Negro también ha dictado normas al respecto y, en virtud de su gran extensión territorial, generalmente, ha delimitado las prohibiciones o restricciones de circulación de personas y/o aperturas de comercios, y de acuerdo a la cantidad de casos confirmados de habitantes infectados, a los denominados “departamentos” que, en teoría, la componen, por ejemplo “General Roca”, “Avellaneda”, “Adolfo Alsina”, “Bariloche”, etc., englobando en los mismos a las poblaciones que se encuentran dentro de dicha división territorial y administrativa.

Este fraccionamiento departamental fue establecido antes de la provincialización de Río Negro, es decir cuando era Territorio Nacional, en consecuencia, mediante el dictado de leyes y decretos nacionales, y tras una serie de modificaciones culminó en 13 departamentos, siendo la última norma dictada en el año 1.918.- (Al respecto he de remitirme a enjundiosos estudios de Salvador Carlos Laría (“Evolución de la división departamental en el Territorio Nacional de Río Negro”, bdigital.unco.edu.ar); de Héctor Pérez Morando (“Parte del Río Negro anexada al Neuquén”, Diario Río Negro del 31.05.2006); de Mario Roberto Viecens (“A 50 años de la Primera Constituyente de Río Negro”, Diario Río Negro del 10.12.2007), etc.

Ello me ha motivado a reflexionar si, tras la provincialización de Río Negro dicha división departamental continúa vigente en la Provincia, para ello he indagado en las normas fundamentales de este estado provincial y leyes que en su consecuencia se hayan dictado.

Primeramente, he de remitirme a la primera Constitución de la Provincia, cuyo inicio de vigencia fue el 10 de diciembre de 1.957; en dicha Carta Magna no se menciona en modo alguno que la provincia deba dividirse en departamentos, ni ratifica, como límites internos dentro de la provincia, y a los efectos administrativos, a los departamentos creados en épocas que éramos territorio nacional.- Es más, estableció en su artículo 86, dedicado a las “Atribuciones de la Legislatura”, que corresponde a dicho poder, en su inciso 7) “Establecer la división administrativa de la Provincia y la división política…”; a su vez, en sus artículos 164 a 181 establece el “régimen municipal”, dando cuenta que todo centro de población urbano de más de mil habitantes constituye un municipio (art. 164); que la Legislatura determinará la órbita jurisdiccional de cada municipio (art. 165) y, fundamentalmente, que “los municipios urbanos y rurales serán autónomos” (art. 168).

La única disposición en la Constitución de 1.957 que podría inferirse que remite a la mentada división territorial, sería su artículo 196, aunque, es dable aclarar, éste comprende sus “cláusulas transitorias”, el cual divide en seis “secciones electorales” a la provincia a los fines de la primera elección de legisladores, englobando dentro de esas seis secciones a los nombres de los últimos 13 departamentos creados por normas nacionales, sin referencia alguna a dicha denominación y, he de reiterar, dentro de las cláusulas transitorias de la Constitución.

El río Negro en su tramo final, cerca de su desembocadura en Viedma-Patagones.

Como es sabido, la Constitución de 1.957 fue totalmente derogada por la nueva Constitución, en 1.988, su Título de “normas complementarias”, apartado “normas finales”, artículo 24, claramente establece que a partir del día 04 de junio de 1.988 rige esta nueva Constitución, reemplazando a la que regía hasta entonces, quedando automáticamente derogadas las prescripciones normativas opuestas a la misma.

En su artículo 139, Atribuciones de la legislatura, inciso 16, establece como facultad propia la división administrativa y política de la provincia, mientras que, en su artículo 225, titulado “Autonomía”, dispone con meridiana claridad que, “Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural, célula originaria y fundamental de la organización política e institucional… Asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa y económica…”Asegura, asimismo a los municipios que dictan su propia Carta orgánica municipal, que gozan de autonomía municipal. No pudiendo la Provincia vulnerar la autonomía municipal que se consagra.

Es más, en sus artículos 106 y 107 dispone que el territorio provincial se organiza en regiones, las cuales se constituyen en base a los municipios, atendiendo a características de afinidad histórica, social, geográfica, económica, cultural e idiosincrasia de la población siendo estas regiones asiento de las delegaciones de los organismos que presten servicios a los habitantes agrupados en centros administrativos provinciales localizados en una o más ciudades de la misma.

Como podemos ver, los textos constitucionales no hacen referencia alguna a la división territorial de la provincia en “departamentos”, ni se señala ni justifica su utilidad ni jurídica ni práctica, dado el crecimiento demográfico de las poblaciones que la integran, organizadas en “municipios” (art. 164 Constitución de 1.957 y 225 y siguientes Constitución de 1.988), otorgándoseles su nota característica de “autonomía”.

Por demás, los tres poderes de la Provincia, han dividido, dentro de sus competencias, los organismos y/o integraciones en función de variadas divisiones territoriales y no por departamentos, y menos aún, respetando los límites que éstos tenían en la época de territorialidad de Río Negro, ni su denominación departamental originaria.

Así, el Poder Legislativo, por imperio del artículo 123 de la Constitución vigente, y normas concordantes, se integra por legisladores no solo en representación poblacional de toda la provincia, sino también que aseguren “representación regional por circuito electoral”; el Poder Judicial se integra, en lo que respecta a los Tribunales de Grado, por “circunscripciones judiciales” (artículo 209 y siguientes C.P.); el Consejo de la Magistratura, de acuerdo al artículo 221, apartado 2.- dispone que la representación de los abogados deben tener éstos residencia habitual en la respectiva circunscripción.

Y el Poder Ejecutivo, ha dividido la actuación y control de las distintas Reparticiones Administrativas que lo componen, bajo diversas denominaciones que no tienen correlación territorial alguna entre ellas ni con los límites internos del entonces territorio nacional; así, la Policía cuenta con sus “Unidades Regionales”; la Secretaría de Trabajo con sus “Delegaciones Zonales”; el Ministerio de Salud con sus “Zonas Sanitarias”; el Ministerio de Educación con sus “Supervisiones”, etc.-

Los textos constitucionales no hacen referencia alguna a la división territorial de la provincia en “departamentos”, ni se señala ni justifica su utilidad ni jurídica ni práctica.

No he de pasar por alto la única norma interna vigente que se remite a los “departamentos” y que gentilmente me informara la Dirección de Digesto Provincial ante una consulta al respecto, la ley 5.298 (B.O. del 19-07-18), dicha ley, como lo expresan sus fundamentos se refiere a un “homenaje a la división territorial, administrativa y catastral de nuestra provincia”, estableciendo el día 30 de octubre de cada año como el “Día de la integración política del territorio de Río Negro”, finalizando su único artículo relevante, que “aún continúa vigente”, lo cual, a la luz de lo expuesto, no logro entender en cual materia rige dicha división, ya que resulta palmariamente contraria a los preceptos constitucionales enunciados en el presente, desacreditando la división por regiones que impone la propia Constitución que rige desde hace más de 20 años. Respecto a esta cuestión, he de recordar que la ley nacional 14.408 (B.O. 28 de Junio de 1.955), mediante la cual se “provincializan” diversos territorios nacionales, entre ellos Río Negro, establece claramente en su artículo 9° que, toda la legislación vigente en el territorio en el momento de admisión como provincia quedará en vigor en el nuevo Estado, hasta que sea derogada o modificada por la respectiva legislatura, salvo que el cambio o modificación provenga de la presente ley o de la Constitución de la nueva provincia. Como vimos, en el caso de Río Negro, ya la Constitución de 1.957 en su artículo 164 optó por un régimen municipal autónomo para los centros urbanos de más de 1.000 habitantes; duplicando dicho elemento demográfico el artículo 226 de la Constitución de 1.988.

Por último, también he de tener en cuenta que la simbología que representa a la provincia también incluye estrellas que, en su número concuerdan a la última división departamental del territorio nacional -13-, el Escudo y la Bandera de la provincia, que entiendo simbolizan la referencia histórica de nuestra integración.

Desde la sanción de la Constitución de 1.957, la división departamental administrativa en nuestra provincia ha sido sustituida por la división municipal, plenamente ratificada por la Constitución de 1.988.

Como se observa, no existe Poder del Estado Provincial ni repartición interna de alguno de ellos que tenga su división territorial conforme lo disponían las normas nacionales antes de la provincialización de nuestro Estado; por tanto, en mi humilde entender, ya desde la sanción de la Constitución de 1.957, la división departamental administrativa en nuestra provincia ha sido sustituida por la división municipal, plenamente ratificada por la Constitución de 1.988, dotando a cada municipio de la respectiva autonomía para dictar sus normas locales, dentro de sus límites territoriales, estableciendo la Constitución el sistema de ejido colindante sobre la base de la proximidad geográfica y posibilidad efectiva de brindar los servicios municipales (artículo 227 C.P.), entre ellas, referidas al poder de policía, en materia de salubridad en la emergencia sanitaria, de allí, que en cada ciudad, en este estado de pandemia, rijan distintas restricciones y/o permisos de circulación, horarios de aperturas comerciales e industriales, etc., a pesar que la práctica constante y uniforme de continuar denominado “departamentos” a nuestra división territorial interna haya creado la convicción de que tal estructura no solo continúa vigente, sino que resulta jurídicamente relevante.

* Juez de Cámara del Trabajo, IV Circunscripción Judicial.


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