La función social de la propiedad

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VÍCTOR DAMIÁN MEDINA (*)

Las políticas públicas se definen no sólo por su acción intencional de promoción de cambios y transformaciones sino también por la indiferencia y pasividad ante determinados problemas que pueden resultar de interés público. De un modo u otro, por acción o inacción, se manifiesta un posicionamiento ideológico-político que describe la impronta general de las políticas públicas. Esto también se articula con el marco legal que habilita en mayor o menor grado las acciones políticas que pueden realizarse y que limita muchas veces la prosecución de políticas públicas que tiendan a la transformación e intervención activa en problemas de resolución acuciante para la sociedad. En tiempos relativamente recientes la realidad urbana de muchas ciudades latinoamericanas ha dado muestras palpables de la irrevocable necesidad de contar con instrumentos que permitan a los Estados intervenir oportunamente en los mercados inmobiliarios. Sin embargo, no pocas de las políticas urbanas que tratan de ser implementadas y se orientan en este sentido encuentran serios obstáculos para su ejecución. A pesar de ser un bien natural no susceptible de ser reproducido por el capital, en tanto no es fruto del trabajo socialmente necesario para su elaboración, el dominio privado del suelo no escapa a las prerrogativas que se invocan en nombre de la propiedad y las transacciones del mercado que lo sujetan como mercancía. En el marco de la consolidación de las relaciones de producción capitalistas, bajo la influencia del pensamiento iusnaturalista decimonónico, históricamente se ha postulado la necesidad jurídica de definir taxativamente la inviolabilidad de la propiedad y el derecho a ella. Una concepción que, por otra parte, no ha sido ajena a los tempranos preceptos jurídicos de muchos países de Latinoamérica, en las que se sobredimensionan –concibiéndolas como limitantes externas– las intervenciones públicas. Raramente se consideran válidas, aun en los casos en que arduamente se pruebe y justifique el interés público de estas intervenciones, lo que marca la pauta de cómo la propiedad privada, en clave de “derecho absoluto”, puede llegar a condicionar las políticas de suelo y el planeamiento general de una ciudad. No obstante, en estos últimos años algunos países de Latinoamérica, como Colombia y Brasil, han adoptado definiciones jurídicas tendientes a asignar a la propiedad una funcionalidad social en las que además de considerar derechos también se establecen deberes. Esto ha permitido imponer obligaciones y responsabilidades a los propietarios de la tierra en nombre de los intereses de la comunidad, y en el ámbito urbano ha contribuido a desglosar y esclarecer un criterio de diferencia concreto entre el derecho a la propiedad y lo que puede hacer el propietario en nombre de ese derecho. Costos y beneficios del proceso de urbanización El suelo, como elemento de emplazamiento básico, es un recurso escaso para el emprendimiento de cualquier tipo de actividad humana, y más aún si las características de dichas actividades requieren del acondicionamiento del entorno y la provisión de determinadas redes de infraestructura para que funcionen adecuadamente. El suelo urbano, en este sentido, no sólo es un factor de producción para el desarrollo eficaz de las actividades económicas situadas en una ciudad sino que también es un complemento que condensa bienes y servicios útiles para la calidad de vida en sociedad. El conjunto de elementos que lo conforman constituye un sistema espacial construido colectivamente con un valor de uso específico y complejo, diferenciado de cada una de sus partes, que tiene un efecto concreto y útil de aglomeración (Topalov, 1979). Desde este punto de vista, la función social de la propiedad además de ser un precepto jurídico que propicia en lo legal un mayor margen de maniobra a las intervenciones públicas reconoce el carácter colectivo que entraña el proceso de urbanización en la ciudad, enfrentado y soportado por el conjunto de la sociedad. El Estado no es un agente extraño a este proceso: las rentas y las sobreganancias por localización, potencialmente efectivizadas en el precio de venta de los inmuebles, son consecuencia también de las mejoras relativas a los procesos de urbanización de la ciudad fruto de acciones de regulación del espacio y/o inversiones en obra pública que el Estado ejecuta en nombre de todos los habitantes. La organización de los accesos urbanos, los transportes colectivos, la inversión en infraestructura, así como las normas relativas a la zonificación y los metros cuadrados de edificación permitidos para cada lote, por ejemplo, son parte constitutiva del conjunto de ventajas diferenciales que pueden otorgárseles a los predios. Estas acciones, externas a las mejoras que en su propiedad pueda haber hecho cada dueño, frecuentemente entrañan la valorización del suelo privado, lo que redunda en beneficios diferenciales captados como rentas urbanas (rentas diferenciales, también llamadas “plusvalías urbanas”) que pueden potencialmente capitalizarse en el precio del suelo. En este sentido, la recuperación de estas rentas debe convertirse en uno de los principales objetivos que deben alcanzar los Estados puesto que si se permite meramente que las cargas se socialicen, mientras los beneficios se privatizan, se transfieren cuantiosos recursos del ahorro y el trabajo de los contribuyentes a los propietarios particulares de los inmuebles. Este costo puede posteriormente evidenciarse al comprar vivienda o suelo urbanizado y también al momento de transferir recursos fiscales para la adquisición a altos precios de la tierra requerida para fines colectivos, sean viviendas sociales, parques, plazas, etcétera. En el marco de estas consideraciones, la regulación del mercado de suelo a través de distintos instrumentos de recuperación de la plusvalía o renta diferencial es fundamental ya que la prescripción de deberes a la propiedad, funcionales a los intereses de la sociedad, debe inscribirse en una distribución justa, tanto de los costos como de las ventajas, que el desarrollo urbano de una ciudad soporta y que las políticas urbanas –entre sus objetivos– deben procurar alcanzar. (*) Licenciado en Sociología. Becario Conicet. Fundación Bariloche