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Argentina, frágil en un mundo bipolar y caótico

La pandemia aceleró tendencias de una globalización marcada por la disputa entre China y EE.UU. y un desorden que parece  traer más amenazas que oportunidades para América Latina y nuestro país, señala el analista internacional Esteban Actis.

Mientras el mundo está concentrado en el conteo de contagiados, muertos, la administración de cuarentenas y sus efectos económicos, las grandes tendencias geopolíticas y económicas que venía marcando la globalización parecen acelerarse y acentuarse, planteando nuevos desafíos a países como la Argentina, que en este contexto podría ver agravada su vulnerabilidad ante los factores externos. Así por lo menos opina Esteban Actis, doctor en Relaciones Internacionales, docente e investigador de la Universidad de Rosario, quien señala que nos encaminamos a un mundo “bipolar y entrópico” (desordenado), marcado por la disputa entre China y Estados Unidos por la hegemonía global, pero en un marco donde las complejas interrelaciones económicas y la multiplicidad de actores estatales y no estatales hacen bastante impredecible el escenario internacional.

Esteban Actis es doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario e investigador del Conicet.

Para Actis, “como muchos autores, creo que la pandemia ha sido una fuerza de aceleración de tendencias preexistentes y no un cambio radical en las relaciones internacionales y en la dinámica global. Lo que sí hay que ver, y es la gran pregunta, es la velocidad: hay una aceleración de muchas situaciones y tendencias, lo que en el fondo implica cambios importantes”, explica. ¿Cuáles son estas tendencias? Actis señala cuatro principales:

• La crisis de lo que se conoce como la hiperglobalización, una forma de la producción y el comercio internacional basada en lo que se conoce como el “offshoring” (la producción de las empresas multinacionales a partir de cadenas globales de valor solamente ponderando los costos operativos).

Eso ha comenzado a cambiar. Con la pandemia un conjunto de cadenas globales de valor se vieron afectadas, muchas empresas tuvieron problemas para producir en terceros mercados, en un contexto de riesgo geopolítico que hace a las empresas ponderar otras cosas más allá de los costos.

• La crisis de la democracia liberal, cuya legitimidad como forma de gobierno ya venía siendo cuestionada. “Lo vimos en marzo cuando el primer ministro Viktor Orban en Hungría tomó medidas extraordinarias que saltaron el Congreso y también en Brasil con Bolsonaro, por ejemplo. La excepcionalidad de la pandemia hace que muchos gobiernos tomen el atajo que por encima de los pesos y contrapesos de las democracias liberales”, dice el académico.

• La crisis de la gobernanza internacional y el multilateralismo. “Veíamos un mundo con crecientes cuestionamientos hacia los enfoques multilaterales y de cooperación, se prefería, soluciones más nacionales a los problemas globales. La pandemia lo ha exacerbado de manera visible”, opina.

• La aceleración de la tensión en la disputa hegemónica entre Estados Unidos y China, aunque Actis cree que será una bipolaridad bastante distinta a la disputa entre EE. UU. y la URSS en el siglo XX.

Pregunta: ¿Por qué señalás que esta disputa que mantienen EE. UU. como potencia establecida y China como poder emergente no llegará a un escenario como el de la Guerra Fría?

Respuesta: La Guerra Fría fue la expresión de un mundo bipolar con dos potencias que se disputaban la hegemonía global, pero fue una expresión particular, no la única posible. A mí me gusta hablar de nueva bipolaridad, porque la disputa actual entre Estados Unidos y China tiene características muy distintas.

En primer lugar es una disputa intracapitalista, un choque de capitalismos para ver qué modelo de acumulación es más eficiente, sobre todo en la innovación productiva y científica, es decir en la capacidad de la transformación productiva. Para decirlo sintéticamente tenemos un capitalismo liberal que impulsa Estados Unidos y un capitalismo por conducción del Estado que impulsa China. Ambos no son absolutos, sino que hay hibridaciones: ni el modelo norteamericano es 100% liberal, dado que históricamente el rol del Estado ha sido importante para lograr la transformación productiva. No se explica en EE. UU. la irrupción de internet sin el Estado financiando a las universidades y los programas de innovación. La idea de empresas “unicornios” que nacen de un garaje es una falacia: atrás hay un conjunto de políticas públicas que las sostienen. Y tampoco el modelo chino es un Estado interventor 100% , sino que incluye la liberalización de la economía con un mayor rol del mercado.


China y EE. UU. disputan el liderazgo global, pero al mismo tiempo tienen una estrecha relación y dependencia mutua en comercio, inversiones y finanzas.


En segundo lugar la disputa entre EE. UU. y China se da dentro de una profunda interdependencia entre ambas potencias en materia de comercio, inversiones, en tenencia de bonos del tesoro norteamericano por parte de China. Es una de las relaciones más imbricadas e interdependientes del mundo, por lo que hacer ahí cirugía o intentar desandar ese camino que lleva más de veinte años es muy complejo y costoso. El comercio entre EE. UU. y China es de casi quinientos mil millones de dólares. Eso en 1945 no estaba, lo único que unía a la URSS y EE. UU. era el espanto ante el nazismo, desaparecida esa amenaza la cortina de hierro no fue costosa.

P: ¿Qué otras diferencias marcaría?

R: En la Guerra Fría los bloques que encorsetaban a los demás estados periféricos eran rígidos, ahora los países tienen una aproximación doble con EE. UU. y China, cooperan en algunas áreas y en otras no. Pero no hay una adscripción 100% ideológica, económica y estratégica con una sola potencia. No son bloques tan rígidos. En la Guerra Fría hubo etapas bien marcadas, porque lo que delimitaba en forma central la disputa entre la URSS y EE. UU. era lo estratégico-militar, una variable clara. Actualmente la variable clave es la “tecnológico-comercial-productiva”, entonces vemos una bipolaridad volátil. En los últimos años hemos visto que en pocos meses puede haber una etapa de tensión y después etapas de distensión entre las potencias. En la Guerra Fría esas etapas duraban cinco años o una década. Por último, la Guerra Fría se dio en un mundo de certidumbre: los Estados casi eran los únicos actores del sistema, después comenzaron a aparecer otros como las empresas transnacionales, la banca privada global, los organismos internacionales. Pero era un mundo con mucha mayor certidumbre donde las potencias controlaban gran parte de la agenda del sistema. Bueno, este mundo actual es un mundo de incertidumbre mayúscula, con múltiples amenazas transnacionales, donde los estados cada vez controlan menos lo que pasa en su entorno, e inclusive las grandes potencias sufren amenazas como esta pandemia o el cambio climático, el terrorismo internacional, el crimen organizado transnacional… Ahí está la idea de lo entrópico: este mundo mucho más incierto que el de la Guerra Fría.

P: ¿Qué rol tendrá América Latina en este escenario de “bipolaridad entrópica”? ¿Cuál será su relevancia en los temas mundiales?

R: Bueno el rol de Latinoamérica es justamente una de las grandes discusiones hoy en el mundo académico. Escribí recientemente un artículo con el politólogo Andrés Malamud sobre esto.

Podríamos decir que América Latina a mi entender va hacia una “irrelevancia sistémica”, esto quiere decir que el peso propio de la región en relación a su presencia en los organismos internacionales, a tener peso internacional con misiones diplomáticas o embajadas, o protagonismo mundial de las empresas latinoamericanas en la discusión de lo que es la industria 4.0, del futuro, todo esto Latinoamérica no lo tiene.

Pero esta irrelevancia sistémica se da en el marco de una nueva “relevancia estratégica”, que es asignada por las potencias. América Latina es la zona contigua para Estados Unidos, que históricamente ejerció su influencia en el denominado “patio trasero” sobre todo desde Panamá hacia el norte, en un contexto de disputa con un nuevo actor estatal como China. Para Washington asegurar y controlar su zona contigua va a ser una prioridad, como lo fue en la Guerra Fría, pero justamente ahora las relaciones económicas comerciales y financieras entre los países americanos y China son muy importantes. Muchos la tienen como su principal socio comercial, como pasa con Brasil y Argentina en los últimos meses. La dificultad que va a tener América Latina es que por un lado tiene una adscripción estratégica, política y militar histórica con EE. UU. (acuerdos y organismos como Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca -TIAR- o la Organización de Estados Americanos -OEA-), pero por otro lado tiene una cada vez mayor dependencia económica de Beijing. Entonces esa va a ser la dificultad de los países de América Latina: tratar de pivotar entre las dos potencias, dado que esta particularidad hace a la región muy vulnerable.

Los conflictos sociales y políticos que vivió América Latina en 2019 se vieron sofocados por la pandemia, pero podrían resurgir con más fuerza aún tras el fin del confinamiento.

Conflictos sin resolver y la “maldición” de los recursos


Antes de la pandemia la mayoría de los países del continente enfrentaban crisis económicas, protestas y conflictos sociales (por el aumento de la pobreza y la desigualdad) e inestabilidad política. En este marco, para el analista internacional Esteban Actis será un año complejo, ya que, además de las crisis internas, los mecanismos de cooperación y coordinación regional (Mercosur, ALAC, Unasur, etc.) están en retroceso.

P: ¿Cómo afectará la pandemia al complejo escenario regional?

R: Claramente América Latina ya vivía un escenario hipercomplejo en la prepandemia: la propia Cepal advertía que septenio 2014-2020 (pensando que la región iba a crecer un punto en 2020) iba a ser el de menor crecimiento relativo en siete décadas. Si ya venía una situación muy delicada con inestabilidad económica, inestabilidad política, movilizaciones populares, aumento del desempleo, la pobreza y la desigualdad. A este escenario la pandemia lo potencia. Si la caída de los precios internacionales de las materias primas había puesto contra las cuerdas a América Latina, esta crisis sistémica del 2020 la deja nocaut. No hay región en el mundo que vaya a tener una caída tan fuerte: se estima alrededor del 9 o 10 %. Además, una de las características del escenario actual pareciera ser el retroceso de mecanismos multilaterales en favor de los estados nacionales.

Si la caída de los precios internacionales de las materias primas había puesto contra las cuerdas a América Latina, esta crisis sistémica del 2020 la deja nocaut.

Esteban Actis, analista internacional

P: ¿Se mantendrá esto en la pospandemia? ¿Se podrían acentuar los desacoples entre regiones de Latinoamérica?

R: La idea del multilateralismo y la cooperación es dar soluciones cooperativas y globales a los problemas globales. Bueno lo que venimos viendo y se aceleró con la pandemia actualmente son privilegiar soluciones nacionales a los problemas globales. Sobre todo el enfoque de Estados Unidos, la potencia hegemónica que ha moldeado el orden internacional liberal en los últimos setenta años. Allí ofreció bienes públicos globales (cooperación, recursos) para darle estabilidad al sistema, pero en los últimos años, y agravado con la pandemia, EE. UU. se ha retraído a partir del “América First” de Trump. Se impone una visión de que EE. UU. ya no tiene que ocuparse del mundo. El reciente acuerdo de la Unión Europea con un paquete multimillonarios para salir de la crisis es una fuerza contraria esta tendencia, pero hay que ver cómo evoluciona, si queda solo ahí. La idea de que los países puedan acordar ante las dificultades negociando largas horas y tengan un plan común es algo que no se venía viendo en la UE. Es un dato esperanzador.

P: ¿Sería posible algo así en América Latina?

R: No se ven hoy esferas de concertación y cooperación regionales para avanzar en los problemas comunes, principalmente por la situación debilidad que tienen los estados. Cuando los estados atraviesan una crisis, lo primero que hacen es abandonar las pretensiones externas, es decir se enfocan en sus problemas domésticos sin pensar más allá. Y por otra parte Brasil, que es la potencia que siempre ha tenido enfoque regional y ha avanzado en su liderazgo, en los últimos años ha abandonado ese rol, profundizado por la llegada de Jair Bolsonaro. Hoy yo no veo una instancia de cooperación multilateral a nivel latinoamericano para avanzar en la difícil y compleja agenda de la pospandemia.

P: ¿Por qué señala que la abundancia de recursos del continente (petróleo, acuíferos, minerales, biodiversidad) podría convertirse en una verdadera maldición en este contexto?

R: Lo que señalo es que, dada la irrelevancia sistémica América Latina y la nueva relevancia geoestratégica asignada por las potencias y en un contexto de debilidad política y económica de la región, esos recursos naturales traen mayores amenazas que oportunidades. Como ejemplo, está Medio Oriente y el petróleo: este recurso fue en algún momento una oportunidad pero también una amenaza, por las disputas de las potencias por su control. Ojo que los recursos valiosos de América Latina, en vez de una cuestión positiva y esperanzadora, pueden ser un dolor de cabeza.

Los conflictos sociales y políticos que vivió América Latina en 2019 se vieron sofocados por la pandemia, pero podrían resurgir con más fuerza aún tras el fin del confinamiento.


Pocas herramientas y más amenazas que oportunidades


P: ¿Cuál debería ser la postura de Argentina para sortear este mundo bipolar y entrópico? Pareciera que se impone una política exterior muy inteligente y realista, lejos de romantizar relaciones o rigideces ideológicas.

R: Es la pregunta del millón que nos hacemos en estas latitudes. En primer lugar creo que lo que tiene que hacer Argentina es tratar de salir de la situación de emergencia en la que vive recurrentemente: hace ya tres años que estamos en emergencia. Cuando la coyuntura prima y apremia, claramente se debilita la posición del país en el escenario internacional, en cualquier agenda o tablero.

Entonces la primera necesidad es salir de la emergencia, recuperar el crecimiento económico y cierta estabilidad política.

Hoy lo segundo está más claro que lo primero. Aldo Ferrer lo llamaría recuperar “densidad nacional”: ciertas capacidades propias para poder enfrentar el mundo que se viene.

En la inserción internacional de un país el objetivo de la política exterior es aumentar las oportunidades que da la globalización y reducir las amenazas. Lamentablemente vamos camino a un mundo donde hay muchas más amenazas que oportunidades para los países como Argentina.

Lo segundo es: al ser un país sin atributos del poder, con escasa o nula capacidad de influenciar en los asuntos internacionales, hay que ser muy inteligentes. La política exterior argentina deberá tener mucha sabiduría para tratar de eludir esas amenazas y buscar los nichos de inserción internacional para potenciar las oportunidades.

Esa es una clave para la Argentina en este escenario tan difícil de bipolarismo entrópico. En el corto plazo, desde sus agencias gubernamentales creo que lo peor que puede hacer un país en este contexto es atomizar las decisiones de su política exterior, es decir, que una parte de la burocracia siga la agenda con Estados Unidos y otra parte siga la agenda con China, porque generalmente las agencias cuando trabajan así, autónomamente, son canales de transmisión de los intereses de la potencia. Se necesita una política exterior con una coordinación política y con una muy buena lectura de cómo va cambiando el escenario internacional, tomar decisiones y no quedar presos de intereses, tanto de gobiernos, corporaciones privadas y otros actores que son los que las correas de transmisión de los intereses de las potencias. Me parece que es imperioso.

Por último y también lo más difícil, la fortaleza para América Latina y del sur ante este escenario sería tener cierta concertación e integración regional.

Si Argentina puede consensuar puntos sensibles con sus vecinos y encarar la agenda con las demandas de las potencias, ya sea en el campo estratégico-militar con Estados Unidos como el área económico-comercial, con China, claramente la posición negociadora de Argentina se vería fortalecida. Una atomización regional que deje a la Argentina sola en ese escenario es muy mala decisión. Eso desde el deber ser o lo normativo, porque en la práctica es muy difícil: como dije, hoy los incentivos para la cooperación y la integración en la región son escasos.


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