La incumbencia de “lo social” en la propiedad

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Si bien una considerable cantidad de países a lo largo del siglo XX estableció en sus constituciones la figura de “función social de la propiedad”, como la Constitución italiana y la española o la argentina misma en 1949, reformada bajo el gobierno de Perón (luego derogada), en los últimos años fueron algunos países latinoamericanos los que en mayor medida han dado interesantes pasos, reconociendo –explícita o implícitamente– la importancia de redefinir los derechos y las obligaciones que deben caberle a la propiedad privada en los procesos sociales de urbanización. En este sentido, países como Colombia o Brasil han tratado de encauzar este concepto, presente en sus respectivas constituciones, en formulaciones concretas y atendibles por el Derecho de acuerdo con prescripciones sujetas a circunstancias específicas que el desarrollo urbanístico trae aparejadas; ya sea en la sanción de leyes nacionales como en normativas establecidas en jurisdicciones subnacionales se legitima la función pública del urbanismo en la delineación y planificación del territorio, priorizando los intereses generales sobre los particulares e implementando políticas urbanas que tratan de conferir un interés o principio social a la propiedad. La figura jurídica de la función social de la propiedad ha habilitado que en estos países se materialicen algunos principios de recuperación de la renta diferencial con un mayor resguardo legal, proponiendo canalizar las iniciativas de los particulares y la competitividad del mercado a favor de la colectividad y del medioambiente, acotando los beneficios no ganados por el esfuerzo de los propietarios particulares y manteniéndolos para la ciudad. En esta línea se encuentra la experiencia de Colombia (Maldonado Copello, 2004), con una sedimentada tradición en la captura de la renta diferencial por la actuación pública. En 1997 se sancionó la ley 388 que, aunque pervive con dificultades técnicas de aplicación, presenta ideas sistematizadas y claras acerca de cuáles son las prerrogativas urbanísticas de dominio público y sus principios. Entre ellos se destacan, además de la función social de la propiedad, la distribución equitativa de las cargas y los beneficios del desarrollo urbano y la prevalencia del interés general sobre el particular. Afín con ello, en este país se ha instrumentado la denominada participación en plusvalías, la cual permite al sector público recuperar parte del mayor valor de los terrenos generados por cambios en la normativa urbanística. Es un derecho que tiene el Estado de participar en los aumentos del valor de la tierra –plusvalías– resultantes de acciones administrativas, como alteraciones en la categorización de la tierra, cambios de uso y mayor edificabilidad, que crean beneficios para el propietario. En Brasil los gobiernos locales ya habían adoptado distintas formulaciones de gestión urbana que fueron consolidadas en el 2001 y generalizadas en la ley 10257, denominada “Estatuto de la ciudad”. En este país el suelo creado es uno de los mecanismos regulatorios de recuperación de la renta diferencial, llamado venta de derechos de edificios o derechos de edificación: todo terreno edificado que traspase el nivel preestablecido de los pisos permitidos habilita al Estado a recuperar parte de los beneficios que derivan de esa mayor capacidad constructiva. En la Argentina no existen normas marco que dispongan en medidas urbanísticas concretas la función social de la propiedad, ya sea a nivel nacional como provincial, aunque existan proyectos en danza como el de Silvia Augsburger que, inspirada en la ley 388 de Colombia, propone una ley de ordenamiento territorial que legitima entre sus principales objetivos la recuperación de plusvalías. La dificultad mayor, como se planteó más arriba, se relaciona directamente con el derecho de propiedad individual, contenido en la Constitución nacional y en el Código Civil. De todos modos, aunque no existan leyes específicas como las que se sancionaron en los países mencionados, algunas constituciones provinciales aluden a la función social de la propiedad en varios de sus artículos. Entre las ciudades que se ampararon en ellos puede mencionarse a Rosario, que ha incursionado en alternativas tendientes al ordenamiento territorial y a la recuperación de la renta diferencial originada en acciones públicas. La Constitución de Río Negro no expresa taxativamente, más allá de lo esbozado en el Preámbulo, algún tipo de vínculo o principio social al que deba responder la propiedad, aunque varios de sus artículos parecerían pecar de notorias y “subversivas” referencias a este respecto. Así, por ejemplo, en el artículo 74 se señala que “la provincia con los municipios ordena el uso del suelo y regula el desarrollo urbano y rural”, contemplando entre sus pautas la utilización del suelo acorde con las necesidades de la comunidad, y “el cumplimiento de los fines sociales de la actividad urbanística mediante la intervención en el mercado de tierras y la captación del incremento del valor originado por planes u obras del Estado”. El artículo 75 también respalda esta interpretación: “La provincia considera la tierra como instrumento de producción que debe estar en manos de quien la trabaja, evitando la especulación, el desarraigo y la concentración de la propiedad”. La ordenanza de participación en la renta diferencial, aprobada en San Carlos de Bariloche en octubre del 2010, cita los mencionados artículos en el contexto de sus argumentaciones; en tanto, en Viedma también se ha discutido y aprobado una serie de iniciativas que colocan en el centro de la escena el rol social que debe corresponderle a la propiedad del suelo. Debe resaltarse entonces el hecho de que algunos gobiernos locales se hayan dirigido, voluntaria o involuntariamente, a revisar las asociaciones positivas entre las acciones públicas que hacen a la planificación de la ciudad y los beneficios que absorben los propietarios con la valorización de sus inmuebles. Pero tampoco deja de ser cierto que aún pervive la creencia que observa en el proceso de urbanización un innegable medio de valorización gratuita del suelo privado (se cree todavía que esto es indicativo de dinamismo económico, crecimiento, progreso, etcétera), por lo cual es menester que sea radicalmente oportuno cambiar kilométricamente estos anidados preconceptos y apostar por proyectos que encuadren estas iniciativas municipales en marcos jurídicos supralocales que avalen enfáticamente, y con mayores elementos, el alcance de estas experiencias. (*) Licenciado en Sociología. Becario del Conicet. Fundación Bariloche

VÍCTOR DAMIÁN MEDINA (*)