Políticas territoriales, una herramienta clave para otro modelo de desarrollo

La crisis socio-sanitaria producida por la pandemia encontró a las distintas regiones de nuestro país en una situación de alta precariedad urbana y habitacional.

Más allá de las diferencias regionales históricas de la Argentina, las graves dificultades de acceso a un hábitat digno y sostenible son generalizadas porque son producto directo de una forma específica de desarrollo que entiende que la tierra y la vivienda (urbana y rural) son solo pura mercancía y que nuestros pueblos y ciudades no son otra cosa que la sumatoria simple de propietarios individuales.

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La extensión y persistencia de la falta de equipamientos urbanos básicos, de condiciones inadecuadas de las viviendas, de la reducida y desigual cobertura de servicios, de la degradación de los espacios colectivos y de los obstáculos para acceder a tierra urbana y rural evidencian el carácter estructural de la situación y, por lo tanto, de sus posibles soluciones.

La problemática del hábitat es parte de los procesos de reproducción de la desigualdad socioterritorial y es resultado de la combinación de dos factores estructurales: el funcionamiento excluyente de los mercados inmobiliarios y un conjunto de políticas públicas fragmentadas e inadecuadas.

De tal forma, el acceso igualitario a los derechos y a los beneficios derivados de la vida en las ciudades demanda la ejecución de políticas urbano-ambientales que sean capaces de intervenir en los procesos de desarrollo y en las lógicas de mercado.

La acción de las provincias y municipios produce importantes valorizaciones de los inmuebles, vía obras públicas, prestación de servicios o de la asignación de indicadores de usos y de ocupación del suelo.

Sin intervenciones políticas adecuadas, la lógica mercantil del suelo urbano produce ciudades caracterizadas por la inequidad, la segregación socio-espacial y el deterioro de las condiciones ambientales.

Dicho de otro modo: los mecanismos de mercado no pueden asegurar el uso sostenible y equitativo del suelo ni la reproducción de la ciudad en los mismos términos.

Por lo tanto, es necesario que los diferentes niveles del Estado gobiernen las transformaciones necesarias hacia un nuevo orden urbanístico y ambiental en el que las políticas públicas sean herramientas para cumplir los derechos colectivos.

En la Argentina, las provincias y los municipios tienen un rol central y la responsabilidad primaria de producir estos cambios porque detentan las competencias constitucionales para conducir los procesos de desarrollo territorial.

La acción de las provincias y municipios produce importantes valorizaciones de los inmuebles, ya sea como consecuencia de la construcción de obras públicas, de la prestación de servicios o de la asignación de indicadores de usos y de ocupación del suelo.

Esas valorizaciones o rentas inmobiliarias (que se conocen comúnmente como plusvalías) son generadas y financiadas por el conjunto de la sociedad (a través de las acciones estatales) y capturadas de manera muy desigual por los diferentes agentes privados.

De tal manera, las políticas públicas en general y las locales en particular juegan un papel fundamental en la formación de los precios de los lotes y de las viviendas y a través de ello configuran territorios más igualitarios o más excluyentes.

Para incidir en el funcionamiento de los mercados inmobiliarios urbanos y rurales, promover un uso sostenible y justo del suelo, controlar la suba de los precios y ampliar la producción de tierra equipada para el conjunto de la sociedad es necesario, entre otras muchas medidas:

• Penalizar la retención especulativa de los inmuebles a partir de una visión y legislación en la que el interés común prevalezca sobre el individual.

• Articular las políticas urbanas y las habitacionales con las políticas ambientales y las de tributación de la tierra.

• Crear mecanismos para la recuperación de las valorizaciones del suelo o plusvalías que permitan su redistribución, por diferentes medios, para reducir las desigualdades socio-territoriales.

• Establecer instrumentos de gestión territorial basados en el reparto justo de las cargas y los beneficios de los procesos de desarrollo.

• Fortalecer las políticas públicas de regulación urbana y realizar transformaciones profundas a los marcos normativos vigentes.

Desde esta perspectiva, la política tributaria es una aliada sustantiva de las políticas territoriales. Sin embargo, tanto en distintas regiones de América Latina como en nuestras provincias, la recaudación de los tributos de base territorial es muy reducida en comparación con muchos otros países.

Esto se explica por diversas razones de naturaleza política, institucional, técnica y/o administrativa. Sin embargo, el argumento central de los actores privados (y también algunos del sector público) es que una política fiscal progresista lesiona el derecho a la propiedad privada que el Estado debe proteger, pero, en verdad, su lógica dominante y no dicha es la promoción de los negocios que se derivan del incremento de la renta del suelo y, particularmente, la distribución desigual de dicha renta en la sociedad.

Junto con esto, se ha construido la falsa premisa que no se requiere la intervención pública porque el mercado inmobiliario se autorregula. Esto es falso, porque las extendidas prácticas especulativas de los agentes, la falta de información simétrica y el consecuente opaco funcionamiento del mercado inmobiliario hacen imposible su supuesta capacidad de autorregulación como se proclama asiduamente.

Mucha de la experiencia internacional, y también la de varios casos en la Argentina, muestran claramente los alcances e impactos de todas aquellas medidas que permiten la captura y la redistribución de plusvalías dirigidas a que el Estado tenga mayores posibilidades para garantizar derechos.

Por ejemplo, la ley de Acceso Justo al Hábitat en la Provincia de Buenos Aires creó, junto con otros dispositivos, un fondo fiduciario alimentado con recursos provenientes de un aumento en la carga tributaria al suelo vacante especulativo.

El fondo financia, todavía de manera incipiente, programas de lotes con servicios, de microcréditos y de regularización y quedó demostrado que será un mecanismo fundamental cuando se amplíe su aplicación y se termine de articular con otros dispositivos.

Frente a los difíciles escenarios que se presentan, la mayor contribución que pueden hacer las políticas territoriales a la construcción de un nuevo modelo de desarrollo es el de romper la cadena de factores que, por un lado, han generado la exclusión de los sectores medios y pobres en un hábitat digno y, por el otro, contribuyeron con el creciente deterioro ambiental.

Uno de los caminos indispensables para ello es alterar estructuralmente la lógica y los mecanismos, naturalizados en la Argentina, a través de los cuales el Estado y el conjunto de la población alimentan el crecimiento de la renta inmobiliaria de unos pocos actores.

* Arquitecto,  especializa en planeamiento urbano y regional. Integra el Instituto del Conurbano (UNGS), Asociación Civil Madre Tierra.