Concesiones petroleras: su caducidad

SEBASTIÁN MARÍA STEVERLYNCK (*)

A la luz de la ley nacional de procedimiento administrativo 19.549 y la falta de dictado de un código procesal administrativo, hasta ese entonces previsto por el artículo 25 de la misma, es necesario más allá del vencimiento del plazo dar un alcance al término caducidad. En el derecho administrativo, caducidad evoca en un sentido primigenio o primero a la sanción por incumplimiento de las obligaciones asumidas por el concesionario en el contrato de servicios públicos. Se requiere previamente de parte de la administración –Estado– el deber de colocar en mora al administrado o concesionario, como condicionamiento de su legitimidad. Es la interpretación que surge del artículo 21 de la ley 19.549, habiéndose expresado que el carácter de la interpelación, o puesta en mora, debe ser expreso, oportuno y por un plazo razonable, es decir de cumplimiento posible, pues las consecuencias para el particular revisten suma gravedad. Las concesiones petroleras como aquellos contratos de largo plazo, por la magnitud de las inversiones que requieren, no pueden alegar caducidades de siete días o una semana sin vulnerar el principio constitucional de la defensa en juicio. Aun así es un tema en discusión. Creemos que en términos generales la declaración de caducidad o quita de hecho de las concesiones petroleras, en varias provincias patagónicas, fue un acto más bien intempestivo y con tintes políticos y no jurídicos, que estipulan, al menos, plazos de 30 a 90 días para agotar la vía administrativa y efectuar el descargo administrativo previo. Es necesario resaltar que, aun después del decreto y la ley nacional que declararon la virtual nacionalización o intervención de la actividad petrolera desde su extracción, industrialización, transporte y comercialización, colisiona con el régimen de autonomía de las provincias de dictarse sus propias leyes. Este régimen de autonomía de cada provincia, en relación al Estado nacional, es un tópico que no ha sido delegado y, por el contrario, ha sido reservado su ejercicio a cada una de ellas. Esta afirmación surge de lo preceptuado en el artículo 121 de la Constitución nacional, en cuanto allí se dispone que las provincias conservan todo el poder no delegado por las mismas al gobierno federal y por la potestad de darse sus propias constituciones locales y regirse por ellas sin que pueda intervenir el gobierno federal, conforme el artículo 122. Esta interpretación se encuentra reforzada en tanto que la delegación realizada por el Poder Legislativo nacional, de dictar códigos de fondo, “no significa la alteración de las jurisdicciones locales en las medidas que las cosas o las personas caigan bajo sus respectivas jurisdicciones, artículo 75 inciso 12, de la Constitución nacional”. En este marco resulta claro que las “áreas concesionadas”, aun con los dimes y diretes que hubiere en la legislación, relación Estado nacional versus provincias, recaen en jurisdicción provincial. El decreto 436/00 del Poder Ejecutivo nacional, dedicado a las concesiones de uso de bienes de dominio público, en el artículo 156 establece, como una de las obligaciones del concesionario, entregar los bienes concesionados dentro de los diez días corridos de vencido el contrato o de comunicada la rescisión. Este “decreto”, que en casos de extinción del contrato de concesión permite que la autoridad administrativa pueda proceder a desalojar inmuebles cedidos en concesión, resulta claramente inconstitucional por violentar normas de rango superior (artículo 31 CN), en consonancia con la brevedad del plazo que antes mencionáramos. Aunque no existiera una norma de rango superior, resulta de todos modos inaceptable que un órgano ejecutivo pueda dictar una “norma” que reglamente los derechos individuales. Por ejemplo el debido proceso, ya que en nuestro derecho constitucional tales limitaciones a los derechos sólo pueden tener fuente legal (artículos 14 y 28 CN). La cuestión está en los códigos procesales administrativos de las provincias. En materia de desalojo el Código del Neuquén en su artículo 2° dispone que “la administración pública puede deducir acción procesal administrativa cuando la ley o la naturaleza del acto requieran la intervención judicial, lo cual permite considerar que en las acciones de desalojo en que se debatan cuestiones regidas por el derecho público la competencia será procesal administrativa”. Quedando pendiente qué ocurre con los bienes de uso, maquinarias y otros en estado de abandono y la eventual responsabilidad por daños y perjuicios. Expropiación: la ley 21.499 prevé expresamente la posibilidad de que los bienes del dominio público o privado de entidades estatales, como por ejemplo de las provincias o municipios, puedan ser objeto de expropiación. Se ha admitido incluso que los bienes del Estado nacional sean objeto de expropiación por parte de las provincias, así lo sostienen los destacados juristas Marienhoff y Cassagne en la actualidad. Por otra parte el Código de Tierras Fiscales del Neuquén, ley 263, establece que, “decretada la caducidad o resuelta la venta, se dispondrá como consecuencia al desalojo del inmueble” y que los decretos del Poder Ejecutivo que ordenen el desalojo de tierras fiscales rurales tienen carácter ejecutivo y autorizan a hacerlo efectivo usando la fuerza pública. Dispone asimismo esta ley que, a partir de su promulgación, “queda terminantemente prohibida la ocupación de predios fiscales sin previa autorización del Poder Ejecutivo, pudiendo éste disponer de la fuerza pública para el desalojo de quien o quienes violaren esta disposición”. De lo expuesto se manifiesta que corresponde a la Provincia ejercer el poder de policía tanto en la utilización de la fuerza pública para el desalojo como en el cobro de los tributos provinciales, ingresos brutos en la venta de nafta, aun cuando ahora el precio dejó de quedar liberado, al menos en YPF, así como las tasas municipales. La disputa que originó la revocación de la quita a las concesiones de la empresa Petrobras se debió, según el gobierno neuquino, a la falta de inversiones en abril de este año, en el área de Veta Escondida. Si bien las negociaciones parecen cerca de solucionarse, el juicio está en la Corte Suprema, siendo el objeto de discusión la caducidad. (*) Abogado